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交通部综合规划司副司长任建华解读《全国沿海港口布局规划》

来源:    2007-09-27 17:46:00

制定规划的主要目的是什么?
  根据港口法的规定,港口规划包括两大类规划,一是港口的布局规划,二是具体港口的总体规划。
  全国沿海港口布局规划是全国所有沿海港口的空间分布规划,也是最高层面的港口规划,是指导港口其他规划的重要依据。她的主要任务是根据沿海各主要区域港口的基本条件和区域经济发展、产业布局的状况及趋势,并根据相关行业的发展规划,研究和确定沿海港口的合理分布问题,具体地可以包括三个方面的分布。
  一是分区域的分布,指根据地区之间经济发展的联系情况以及综合运输网络的分布情况,沿海港口群应该如何划定,并且适应经济发展的总体格局。二是港口群内部如何突出重点的问题,强调港口为公共运输的服务功能,争取港口运输在整体国民经济效益上的最优。三是对关系到国计民生的主要运输货种,如煤炭等,如何做到运输上的经济性和合理性。
  所以说,全国性的沿海港口布局规划要由中央来管,她体现了国家对沿海港口分布的意志,关键是要解决好合理和优化的问题,并要通过这个规划来指导各省和具体港口的发展规划,防止港口发展的盲目性,合理利用和保护港口岸线资源。
  可以用一个例子来说明港口布局规划的作用。大家可能知道,交通部在90年代曾提出“三主一支持”的交通发展规划,其中港口方面的提法是“港口主枢纽”,提出在全国建设20个主枢纽港。这个规划,对交通行业的发展起了重要的作用。如长江三角洲地区铁矿石运输系统的初步形成就是这个规划指导的结果。大家知道,长江沿线是我国主要的钢铁生产区之一,包括宝港、武港、马钢等多个企业均布置在长江沿线,而我国从巴西等国进口铁矿石,远洋运输线路长,需要20万以上吨级的船舶运输才比较经济,但这样大吨位的船舶无法进入长江。
  因此,我们作了这样的布局,一是在浙江的宁波和舟山港,利用其优良的深水条件建设超大型码头,二是在长江下游港口如上海、南通、镇江港建设大型码头,我们称为二程接卸码头。这样布局的运输流程是,大型矿石船在宁波或舟山港将部分矿石卸下,船舶减少吃水后直接开往南通或镇江港,卸下全部矿石;在宁波或舟山被卸下的矿石,利用小吨位的海轮运输至南京以下的港口,连同在上海、南通或镇江被卸下的矿石,再利用江船运往武汉等中上游地区。该布局的特点是,充分利用了浙江沿海、长江南京以下的深水条件,尽量利用大吨位船舶运输大宗物资。目前,上述的格局经过10多年的建设,已经基本形成,保证了长江流域钢铁生产的需要,2005年,发生在这一地区的铁矿石吞吐量超过9000万吨,约为全国的30%。

制定《全国沿海港口布局规划》与其他运输方式规划是什么关系?
  港口是国家综合运输的组成部分,港口的发展一定要有利于促进和完善综合运输体系。作为综合运输体系的节点,港口与其他运输方式的衔接主要是通过集疏运通道完成的。我国港口经过多年的发展,已基本形成了各自的集疏运通道,或通道的基本构架。
  我们在编制国家高速公路网规划时已经考虑了高速公路布局与港口的衔接,使高速公路直接进入主要的港口;铁路中长期规划也考虑了与港口的衔接,布局的18个集装箱中转站与主要港口相互衔接;正在编制中的内河航道布局规划时也考虑了对港口疏运的作用,目的是使港口集疏运体系更加完善。
  除了使港口与各种运输方式的通道相互衔接,还要依托港口大力发展综合性的运输枢纽,通过综合枢纽的形式使各种运输方式联系在一起。这些综合枢纽的布置将在各个具体港口的总体规划中落实。

《全国沿海港口布局规划》的内容是什么?
  《全国沿海港口布局规划》的具体方案是这样的:沿海港口布局规划按照服务经济、区域协调、突出重点、综合运输、节约资源的原则和思路,在现有港口布局的基础上,确定将全国沿海港口划分为环渤海、长江三角洲、东南沿海、珠江三角洲和西南沿海5个港口群体,强化群体内综合性、大型港口的主体作用。同时各大区域沿海港口群将通过各自区域内、外的公路、铁路、内河以及航空、油气管道等多种方式,形成煤炭、石油、铁矿石、集装箱、粮食、商品汽车、陆岛滚装和旅客运输等8个运输系统的布局。全面服务于我国经济社会发展和人民生活水平提高,促进区域经济协调发展。

近几年我国沿海港口发展很快的原因是什么?长三角的港口建设是否进入了“大跃进”时代?
  近几年来港口发展快,根本的原因源于经济发展的需要和动力。
  港口属于基础设施,如果能够做到适当的超前发展,是有利于经济发展的。大家知道,“十五”期间,是港口建设速度最快的五年,原因就是经济发展的带动,如果没有这五年港口建设的加快,就会出现更为严重的压船压港现象,如前两年的煤炭运输紧张现象,虽然煤炭码头能力不足不是主要原因,但整个煤炭运输的紧张局面和带来的影响至今还在人们的记忆中。
  本次全国沿海港口布局规划中的长三角地区港口群包括连云港、上海、宁波、舟山、温州以及南京、镇江、苏州、南通等港口,是沿海5个港口群中港口分布较多的港口群。为什么这个区域需要布局较多的港口,最根本的原因是,因为长三角港口群不仅是长三角地区本身的需要,而且是长江流域地区经济发展的需要。我们可以简单地结合腹地情况作一些分析。
  长三角地区指江苏、浙江和上海两省一市,处于长江和沿海的结合位置,是我国重要的经济区域, 港口运输需求巨大,这是长三角港口群在运输上首先需要面对的任务。
  同时大家知道,长江“黄金水道”自西向东连接了重庆、湖南、安徽、江苏、上海等七省二市,贯穿我国东、中、西地区。从运输上看,长江的作用十分突出,是长江流域地区的出海口,而长三角港口群处于沿海和长江的连接处,是实现出海的平台。因此,长三角港口群在运输上还需要面对长江流域地区的需要。
  从以上可以看出,长三角港口群的服务方向和范围是很明确的,也是十分广大的,经济总量占到全国的40%以上。2005年,长三角港口群实际完成的港口吞吐量占全国的41%,是5个港口群中吞吐量最大的,说明了长江三角洲地区和长江流域地区在我国经济社会发展的地位和作用,也正是这种作用和地位,使得长三角港口群发展和壮大。
  因此,从长三角港口群的作用可归纳出该港口群的三大运输功能:一是集装箱运输,以上海、宁波以及长江南京以下港口组成的上海国际航运中心集装箱运输体系;二是大宗的能源、原材料等物资的海进江运输,如沿长江大型企业生产所需的铁矿石、原油、电煤等;三是长江沿线地区物资的出海运输。
  港口的发展取决于经济发展的需要。一个港口或一个区域内港口的吞吐量大小,反映了这个地区经济发展的水平和经济结构的状况。2000年,长三角港口群吞吐量不足6亿吨,但在2005年已发展到近14亿吨。为了适应港口吞吐量增长的需要,长三角地区港口建设步伐明显加快,根据“十一五”长江三角洲地区和长江流域地区经济发展的预测,在“十一五”期间,该地区港口建设仍会保持一定的规模和速度。

港口建设和运行的市场化程度很高,为什么还要由中央来制定布局规划?
  沿海港口的重要性决定了中央要对全国沿海港口布局作出通盘考虑。港口不仅与国民经济发展密切相关,也与我们日常生活息息相关。举例来说:
  如从经济方面看,对外贸易是国家经济发展支柱之一,而全国进出口物资的90%以上经过沿海港口运输完成,几乎所有的进口石油、以及钢铁工业需要的铁矿石都是由沿海港口完成。
  在人民生活方面,由于我国资源和消费格局的原因,大量的电厂用煤需要从北方通过沿海港口运输到南方地区,东北是我国粮食主产区,大量粮食也需通过港口运输到南方地区。
  港口的布局需要与国家层面的各种产业布局如冶金、石化、能源、外贸格局及其变化等等因素相衔接,包括国家石油战略储备,都需要在港口布局规划中予以考虑,还需要从区域经济发展的协调角度来统筹考虑沿海港口对沿海地区和内地的带动作用。
  由于港口在国家综合运输体系中处于重要的枢纽性地位,要求将港口的空间分布落实在国家综合运输的网络中,所有这些都需要国家通过制定规划来实现,才能从整体上提高我国港口的服务能力和水平,提高我国港口的整体竞争力。

实现规划确定的沿海港口布要多少资金?是不是都能落实?
  沿海港口建设资金的来源是依靠市场筹集的,各级政府的投入在沿海港口建设投资中占的比例很小,“十五”期占不到4%,并且主要是用于航道、防波堤等港口公用设施的建设,因为按照港口法的规定,这些港口公共基础设施由政府负责建设和维护。对于港口的经营性领域,政府投资已经基本退出。目前,国家对于各种资本进入港口经营性领域没有限制,在港口具有良好发展预期的条件下,资金问题不会成为港口建设的制约因素。

沿海港口布局对环境是否有影响?
  这个问题很好。港口在建设和运营过程中,会产生噪音、粉尘、海底淤泥等对周遍城市、居民、环境的影响,这些问题有些是暂时的,也都是通过防护措施可以消除的。
  环境保护是我国的基本国策,包括港口在内的交通事业的发展必须采取相应的措施,加强环境保护,这是我们的责任和使命,是不能推卸的。因此,规划明确的要求,沿海港口在规划、设计、施工和运营的各个环节都要严格的执行国家关于环境保护的法律法规,港口的规划、选址要采取对环境和海洋生态影响最小的方案,对于具体的港口建设项目要完善前期工作的环境影响评价机制,加强对于环境敏感地区的建设项目方案比选,从源头上减少或防止建设项目对环境的不良影响,等等,达到经济效益、社会效益和环境效益的统一,实现港口的可持续发展。

怎么样才能保障港口发展能按照布局规划的要求进行?
  在全国沿海港口布局规划的指导下,还需要编制一系列的更为详细的规划,如各省的沿海港口布局规划、各港口的总体规划,还要根据国家关于国民经济和社会发展五年规划制定港口建设规划,这些都是更加具体的港口规划,目的是细化和落实国家层面的布局规划,来保障布局规划的实施。在港口建设过程中,还要按照国家投资体制改革的规定,对不同项目实行国家和省的两级核准制度,并需进行环境影响评价,对各类港口项目使用岸线实行审批制度,所有这些,都属于落实港口布局规划的具体措施。

应该如何防止港口企业为了追求利润最大化而变相偏离《规划》发展?
  沿海港口布局规划在编制中,依据了国家经济社会发展的总体目标和要求,依据了国家关于区域协调发展的战略部署,同时还结合了冶金、石化、能源等与港口密切相关的行业的发展规划。但我国还正处于经济结构调整时期,沿海和内陆地区能源、原材料等工业布局都可能对港口布局产生局部或重大影响,因此,在规划的实施过程中要做好规划的评估工作。

 

前两年我国的“煤电油运”比较紧张,现在《规划》出台了,今后这样的紧张情况还会出现吗?
  “煤电油运”表现在港口运输上主要是煤炭运输问题。由于我国煤炭生产和消费地分布情况,“北煤南运”的格局现在和将来都不会改变,因此,本布局规划中对煤炭港口的布局是十分重视的,布局方案也是很明确的。今后,随着煤炭消费量增长的情况,通过建设来扩大港口煤炭的装船能力。
  煤炭港口运输上的问题有两方面,一是煤炭装船码头的能力不足,经过这两年的加快建设,能力将不会再成为问题,如秦皇岛港煤五期工程、天津港的神华煤炭码头等等,最近国家发改委又核准了唐山港的两个专业化煤炭装船码头项目,因此可以预见,在煤炭生产和消费不出现特别情况下,港口能力是能够满足煤炭下水要求的。
  二是煤炭运输的衔接问题,就是说铁路运输、港口装卸、船舶调度等几个环节必须协调一致,前两年煤炭运输紧张更多的也表现在这一方面,比如说,不仅要保证每天有一定数量的煤炭能够运到港口,而且还要保证货主要求的煤炭品种在数量上也满足装船的条件,这样港口的正常生产就有了保障。船舶也是如此,不仅要保证有足够的运力,还有保证船舶的周转能够正常,避免出现“有船没货、有货没船”的情况,前两年解决煤炭运输紧张主要就是协调这个问题,这既是一个运输上的组织问题,也是煤炭市场问题的一种反映。

《规划》对港口资源有什么作用?
  这个主要是对相邻港口或同一区域内港口从功能上进行资源整合。港口的资源整合有利于节约港口资源,符合港口可持续发展的要求。
  目前,浙江宁波、舟山港以已经完成了一体化整合工作,广西防城等三港也正在组合中。本布局规划对于引导港口进行资源整合具有指导意义。主要是本规划在布局原则上体现了港口的集约化、专业化的发展方向,这对各地方进行港口资源整合有明确的引导作用;本规划对涉及公共运输和主要货类运输的港口功能定位十分明确,并且是从经济、合理的角度,按照合理运输系统论证后提出的,体现了市场条件下运输的经济合理性,有利于引导各港口的发展方向,从宏观格局上避免盲目建设港口。
  我们提倡按照地区间内在的经济联系,按照市场经济的规律,以港口的资本运作、企业联合经营和体制创新等多种方式,推进港口资源的整合,实现港口优势互补。但由于受到行政体制和地区利益的限制,港口资源整合还处在探索阶段,仍需要不断的总结经验。

规划对福建港口是如何考虑布局的?
  厦门、福州港是东南沿海地区港口群的一个重要组成部分,另外还包括泉州、莆田、漳州等港口。它们统一服务于福建省和江西等内陆省份部分地区的经济社会发展和对台“三通”的需要。
  福建沿海地区港口群煤炭专业化接卸设施布局以沿海大型电厂建设为主;进口石油、天然气接卸储运系统以泉州港为主;集装箱运输系统布局以厦门港为干线港,相应布局福州、泉州、莆田、漳州等支线港;粮食中转储运设施布局由福州、厦门和莆田等港口组成;布局宁德、福州、厦门、泉州、莆田、漳州等港口的陆岛滚装运输系统;以厦门港为主布局国内、外旅客中转运输设施。

规划对于我国的粮食运输有什么帮助吗?
  由于我国粮食产区主要集中在东北地区、黄淮海地区和长江中下游地区,而粮食消费相对集中在东南沿海经济发达地区、京津和港澳台地区,因此每年大约有1.7亿吨左右的粮食流通量。2005年沿海主要港口粮食吞吐量达8590万吨,其中装船完成3583万吨,并主要在集中在北方地区,占75%左右。
  东北三省和内蒙古东部地区是我国粮食主产区,粮食外运量较大,年外运量达4000万吨左右以上,其中通过港口的转运量约占60%,约为2400万吨左右。
  目前,我国承担内贸粮食运输的港口主要为北方粮食下水港(主要为大连、营口和锦州等港)和东南沿海的接卸港(主要为福州、深圳、广州和海口等港)。 根据统计,全国港口现有散粮专用泊位的能力约为6700万吨,再加上其他的通用型泊位,全国沿海粮食码头能力是有保障的。
  在本规划编制中,我们结合国家粮食储运规划对涉及粮食运输的港口作了研究,在布局上可以适应国家粮食运输要求,能力建设将根据运输量的增加安排建设工程。

《规划》实现后是什么效果?
  我国港口已经发展到一个相当的规模,总吞吐量和集装箱吞吐量都是世界第一。但随着我国经济社会的发展,沿海港口不仅在能力上,还在质量和服务水平上还有很大差距。按照沿海港口布局规划,再经过一、二十年的发展,我国沿海港口将从整体上形成几个规模、集约和现代化的港口群体,能力强大、功能完善,服务水平高,这也是世界港口的发展道路,特别在经济发达、运输旺盛的国家或地区,发挥港口群体的整体优势已成为普遍规律,既是经济发展的必然结果,也是港口支撑经济发展的必然要求,大家知道如美国西海岸的洛杉矶港和长滩港,欧洲的不来梅港、汉堡港、阿姆斯特丹港、鹿特丹港和安特卫普港;东南亚的新加坡港和帕拉帕斯港等等,都是这样的模式,才保障了国家在运输的需要。
  沿海5大港口群将整体形成,覆盖全部的沿海地区,并且能够有效的辐射内陆地区,支持和带动内陆地区的发展。5大港口群之间和各港口群内部基本形成各有特色、分工协作、优势互补、竞争有序的格局。
  突出发展一些重点港口,主要是指各港口群体内部有主导地位的综合性、大型港口的主体作用将更加鲜明和突出,不仅满足各主要运输货类的发展要求,而且在公共运输的服务功能上更加强大和完善,实现最佳的运输效益和港口资源的有效利用。
  几大主要货类的运输系统将基本形成,运输的经济性和合理性得到充分体现。如煤炭、原油、铁矿石、集装箱4大货种是港口运输的主要品种,占到港口吞吐量的60%以上,解决好这些货种运输的合理性和经济性,就可以基本实现港口运输的效益优先问题。
  在煤炭运输系统方面,将由北方沿海的秦皇岛港、唐山港(含曹妃甸港区)、天津港、黄骅港、青岛港、日照港、连云港港等装船港,华东、华南等沿海地区电力企业的专用卸船码头和公用卸船港区煤炭转运设施组成。
  在石油运输系统方面,将依托石化企业布点,由专业化的20-30万吨级进口原油一程接卸码头,由其他吨级二程中转储运设施和成品油、天然气中转储运设施组成,并满足国家石油储备要求。
  在铁矿石运输系统方面,将临近钢铁企业布点高效的、20-30万吨级进口铁矿石一程和二程中转码头匹配的专业化铁矿石运输体系。
  在集装箱运输系统方面,将逐步形成环渤海地区以大连、天津和青岛港为主的格局,长江三角洲地区以上海、宁波和苏州港为主的格局,东南沿海地区以厦门港为主的格局,珠江三角洲地区保持香港国际航运中心的地位,以深圳、广州港为主的干线、支线和喂给港结合的格局;集装箱干线港将以接纳第六代及以上的超大型集装箱船舶为标志。

沿海港口的作用体现在哪里?
  经济社会活动产生大量的物资和人员交流,以2005年为例,全社会物资的运输量约为186亿吨,其中经水路运输的有22亿吨,占12%,都需要通过港口完成,表现在装、卸两个环节上的港口吞吐量达到49亿吨,其中沿海港口接近34亿吨,因此,港口最直接的作用,也是港口最基本的功能就是为社会提供物资运输的换装平台,是全社会的物流系统运转起来。这是港口作为国家重要的基础设施,在保障国民经济发展方面的重要作用。
  今后,随着国家经济发展和经济总量的扩大,物流量将更加巨大,以煤炭来说,我们预计在2010年至少有6亿吨左右的煤炭需要通过北方的港口运抵南方地区,现在是不足4亿吨,今后4至5年的时间再增加2亿吨,就需要至少再建一个秦皇岛港,才能满足要求。
  港口的另一个重大作用就在于它对国民经济发展的促进作用,也就是说港口作为一种重要的资源,已经在国家经济发展中起到战略性资源的作用。从世界经济的情况看,靠近海岸线200公里左右的范围一般都是经济比较发达和活跃的地区,我国东部沿海地区也是如此,其原因之一就是具有便利的运输条件,这种条件往往是重、大型工业布局考虑的主要因素,因此,一定意义上说,拥有港口资源也就拥有了经济发展的先机。
  所以说,港口已经成为国家的战略性资源,特别在我国越来越多的原材料需要利用国际市场的现在和将来,港口将受到越来越多的重视。

我国沿海港口今后的目标是什么?
  根据全国沿海港口布局规划,2010年前港口建设目标将主要围绕煤炭、原油、铁矿石、集装箱四个运输系统进行,以建设大型、深水、高效的专业化码头为重点。根据沿海五个区域的不同需求、不同特点,各区域建设重点将有所区别。2010年以后,继续完善上述各个运输系统,适应国家生产力、产业布局及结构进一步调整的需要,满足我国经济社会和对外贸易发展的需要。我们预计,环渤海、长江三角洲、珠江三角洲三个地区以其较为发育的市场、活跃的贸易、大批量的能源和原材料进口以及产成品出口等活动,将提前实现上述规划。
  全国沿海港口布局规划作为国家级的布局规划,服务于国家经济安全、社会进步、贸易发展、结构调整,体现了国家发展现代化港口和综合运输的意志。在中央和地方各级政府的共同努力下,在科学发展观的指导下,遵循市场发展规律,发挥企业在港口建设、经营中的主体作用,走集约化、规模化、效益优先的发展道路,相信一个科学、合理的沿海港口布局的形成将在中国经济的持续发展和人民生活的不断改善中发挥更加重要的作用。


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