【以案释法】钱某对某市交通运输委员会行政处罚行为的行政复议案

【基本案情】

申请人：钱某

被申请人：某市交通运输委员会

2017年6月8日凌晨，钱某驾驶出租汽车运载赵某等2名乘客从某机场到某商业区。在营运过程中提出，打表大概需要100多元，钱某建议乘客支付80元并允许路上再搭载其他客人。乘客拒绝了该提议，要求其打表计费。其间，乘客质疑计价器计费有问题，钱某认为没有问题并提出可以让乘客换乘其他车辆，乘客立刻说“那你把我们放下来”。钱某遂靠边停车，同时未收取乘客下车前产生的服务费。乘客下车后向某市交通运输委员会投诉。

由于乘客并未提供发票，亦未对计价器金额拍照，某市交通运输委员会接到投诉后，通知钱某将涉案车辆开过来接受检查，但未发现计价器有问题。某市交通运输委员会依据钱某未运载赵某到达目的地的事实、双方的笔录、现场录音，认定钱某存在无正当理由中断服务的行为，并依据《某市客运出租汽车管理条例》对其作出责令改正并罚款1千元的行政处罚决定。钱某不服，提出行政复议申请。

申请人称：被申请人某市交通运输委员会不应对其进行处罚，理由是乘客所有投诉均不成立。一是乘客投诉议价，录音上没有议价。二是乘客投诉计价器有问题，经执法人员检测计价器没问题。三是乘客投诉半道甩客，根据录音，申请人与乘客协商后，乘客自愿下车。四是乘客下车时计价器计费11元，申请人没收费。因此，被申请人认定申请人无正当理由中断服务的结论不正确。

被申请人答复称：客运出租汽车作为公共交通的重要组成部分，是一张流动的城市名片，反映着一个城市的文明程度和服务水平。客运出租汽车驾驶员应致力为乘客提供良好的服务，其中最基本的要求是为乘客提供连续非中断的服务。驾驶员中断服务只能发生在营运途中车辆故障等客观不能运送乘客的情形，或在乘客拒绝驾驶员继续服务的情况下适用。在本案中，根据证据材料证实，驾驶员钱某在乘客并未提出换车的情况下要求乘客换车，且乘客对驾驶员在该营运过程中不顾乘客安全并中断服务行为表示十分不满，驾驶员钱某提出的复议理由“与乘客协商，乘客自愿下车”与上述客观情况不符，也不存在驾驶员可以中断服务的其他情形。因此，钱某的行为违反《某市客运出租汽车管理条例》相关规定，事实清楚，证据充分，对其进行批评教育并依据《某市客运出租汽车管理条例》第四十六条第八项之规定，给予其责令改正并罚款1千元的行政处罚决定，适用法律正确，处罚程序合法，恳请维持行政处罚决定。

【复议决定】

复议机关经审理认为：某市交通运输委员会对主要事实认定不清楚，证据不充分，根据《行政复议法》第二十八条第（三）项的规定，撤销该行政处罚决定。

【焦点问题评析】

本案钱某无正当理由中断服务的行为是否成立。根据《某市客运出租汽车管理条例》的规定，驾驶员在营运过程中无正当理由不得中断服务。复议机关认为“正当理由”应包括出租汽车在营运过程中发生车辆故障不能正常行驶、乘客主动拒绝驾驶员继续服务、经乘客同意终止服务等情形，而对驾驶员而言，其不得擅自单方、强行中断服务。本案中，通过出租汽车的车载视频资料证实，乘客赵某认为钱某驾驶的出租汽车计价器走的过快而提出质疑，钱某认为没有问题并提出可以让乘客换乘其他车辆，乘客立即作出了“那你把我们放下来”的意思表示，钱某没有收取乘客下车前产生的服务费用。

判定是否“无正当理由解除合同”，应当结合终止服务的原因和乘客意愿综合分析，不能仅以“终止服务是否由驾驶员主动提出”作为判断依据。结合本案事实，乘客提出“那你把我们放下来”应理解为乘客同意驾驶员终止服务。尽管钱某主动作出让乘客换乘其他车辆的意思表示，但乘客没有作出要求钱某继续为其服务的意思表示，双方在“终止服务”上达成了一致，钱某为避免继续服务产生更大的矛盾分歧而终止服务的行为具有合理性，符合对“正当理由终止服务”的解释，故认定钱某“无正当理由终止服务”的结论不能成立。

【案件启示】

行政机关在收集和采纳证据时应确保全面、客观。本案中，被投诉人与投诉人是平等主体，乘客和司机之间实质是建立了一个出租汽车公司将乘客送往指定地点、乘客支付对价的旅客运输合同。行政机关在收集和采纳证据时应当准确确定证据采集方向和重点，并对证据进行客观、全面的分析。乘客投诉计价器有问题，但缺乏证据支持。执法机关在查证事实的情况下，认定证据不足、事实不清，应当作出不予处罚的决定。