法治助力，推进交通项目质量安全一体全过程监管

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交通运输是重要的基础性、先导性、战略性和服务性行业，在促进经济循环、推动高质量发展中发挥重要的基础支撑作用。“十三五”时期，江苏省交通基础设施建设累计完成投资6293亿元，拉动了约1.6万亿元GDP。“十四五”时期，全省交通基础设施建设计划总投资约1万亿元，将建成5座过江通道，新增高速铁路785公里，新增高速公路575公里，完成高速公路扩建里程450公里以上，新增普通国省干线公路5000公里，新增干线航道277公里，新增港口万吨级及以上泊位数57个，其中5万吨级及以上泊位数45个。到2025年，苏南地区率先基本实现交通运输现代化，全省交通基础设施基本实现现代化；到2035年，苏南地区实现更高质量的交通运输现代化，全省率先实现交通运输现代化，交通运输总体发展水平进入世界前列。

在建设质量强国、交通强国的新形势新要求下，我省交通基础设施建设面临“建设规模大、技术难度高、质量要求高、安全责任大”等挑战和压力，迫切需要在总结实践经验的基础上，制定符合江苏交通建设管理特点和要求的地方性法规。

制定《条例》主要基于三个方面考虑。一是对照建设交通运输现代化示范区的新目标，按照建设质量强国、交通强国的新要求，特别是习近平总书记赋予江苏的“争当表率、争做示范、走在前列”的新使命，确保新时期交通基础设施建设质量和安全生产，支撑推动质量强国、交通强国战略实施，落实建设各方工程质量和安全生产主体责任，规范从业行为、强化行业监管、提升监管水平，加强立法对交通建设的引领和保障。二是为贯彻落实上位法规定，加强交通建设工程质量和安全生产监督管理，根据江苏实际情况，结合交通基础设施建设的技术专业性和行业特殊性等特点，合理确定从业单位和从业人员的权利义务，细化、明确相关监管要求，进一步健全交通建设管理制度体系。三是推进交通基础设施建设高质量发展，贯彻新发展理念，构建新发展格局，需要进一步理顺交通建设管理体制、机制，明确交通建设工程质量和安全生产监督管理职责分工，进一步明确交通建设工程建设程序、要求，固化我省实践经验。

江苏已率先构建了综合交通运输体系，但由于公、铁、水、空、邮各种交通方式管理体制各不相同，其建设工程质量安全管理也存在较大差异。《条例》从我省实际出发，进行了制度设计：

一是明确适用范围。经依法审批、核准或者备案的公路、水运基础设施新建、改建、扩建等建设项目，以及按照国家规定由本省负责工程质量和安全生产监督管理的地方铁路建设项目，适用《条例》。

二是明确基本原则。交通建设工程质量和安全生产监督管理坚持质量为本、安全第一、预防为主、分级负责的原则。

三是明确监管主体。县级以上地方人民政府领导交通建设工程质量和安全生产监督管理工作，交通运输主管部门主管本行政区域内交通建设工程质量和安全生产监督管理工作。交通运输主管部门所属的交通建设工程监督机构承担具体监督管理工作。

鉴于上位法已对从业单位的责任与义务均作了较为具体、系统的规定，《条例》在“从业单位责任与义务”一章作了指引性规定，规定从业单位应当建立健全工程质量和安全生产保证体系，依法对工程质量负责并承担工程安全生产责任；应当推进工程质量和安全生产标准化、信息化建设，构建质量和安全生产风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。

《条例》明确要落实交通建设工程法人负责制。项目法人或者项目投资主体应当组建或者明确项目建设单位，也可以委托具备条件的单位代建。

在上位法规定的基础上，结合建设质量强国、交通强国的新要求和江苏交通工程建设的成熟经验，《条例》对勘察、设计、施工、监理等重点从业单位的责任和义务作了进一步细化，特别是针对参建单位如何真正把主体责任落实到位明确了具体规定要求：勘察单位要对特殊建设条件下的工程质量安全风险提出防控建议；设计单位要对具有较大危险性的工程进行设计安全风险评估；施工单位要落实施工班组标准化、施工现场安全标准化建设责任，对风险等级较高的分部分项工程实行项目负责人带班生产制度；监理单位要审查施工组织设计和专项施工方案、审核施工项目安全生产条件。

《条例》坚持统筹发展和质量、安全，注重防范化解重大风险，严格落实各项监管责任，在现行法律法规规定的基础上，有针对性地进行了制度设计。

为加强对我省交通建设工程的统一监管，条例的适用范围涵盖了公路、水运基础设施建设项目以及按照国家规定由本省负责工程质量和安全生产监督管理的地方铁路建设项目。

为进一步明确交通建设工程质量和安全生产监督管理职责分工，根据全省交通建设工程面广量大和工程技术复杂程度不同等特点，结合交通管理体制改革后省市县交通建设工程监督机构设置情况，《条例》明确了省市县三级按不同项目分级监管的职责。考虑到部分工程的特殊性和技术难度，还明确规定省交通运输主管部门对监督管理职责存在争议的跨设区的市的独立桥梁应当指定交通建设工程监督机构，对技术难度大的大型桥梁、隧道等工程进行监督管理可以指定交通建设工程监督机构进行监督管理。

为解决公路、水运建设工程质量监督、安全生产监督管理主体不同，安全生产监督管理责任落实不到位等问题，考虑工程建设过程中质量和安全生产是互为影响的，《规定》统一了质量和安全生产监督权责：规定同一公路、水运建设工程质量和安全生产监督管理工作，应当由同一交通建设工程监督机构实施；规定交通建设工程监督机构应当同步明确质量监督人员、安全生产监督人员、质量和安全生产监督内容和方式等；明确交通建设工程质量和安全生产监督职责、程序和标准管理。

为了增强刚性约束力，《条例》进一步补充细化相关法律责任。考虑到《中华人民共和国安全生产法》、国务院《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规已对工程质量和安全生产违法行为设定了相应的法律责任，《条例》明确，法律、行政法规已有处罚规定的，从其规定。同时，根据新设定的有关工程质量和安全生产要求，结合监管需要，《条例》对建设单位未按照国家和省有关规定对涉及单位出具的安全风险评估报告进行评审或者未对施工单位的安全生产条件进行审查，针对不良地质、特殊性岩土、有毒有害物质等不良环境或者其他可能引发工程质量和生产安全事故的情形，勘察单位未在勘察文件中加以说明并提出防治建议以及施工单位未实行项目负责人带班生产制度等情形，进一步补充细化相应法律责任，设定警告的行政处罚，完善了处罚方式，并加大了对严重违法行为的处罚力度，实现过罚相当，以切实增强《条例》的可操作性。

为解决过去少数交通建设工程中存在的非施工单位原因造成交竣工验收不及时，导致施工企业质量缺陷责任期加长和质量保证金不能及时退还，增加施工企业负担等问题，《条例》创设了相关制度，明确了工程缺陷责任期的具体计算期限以及退还质量保证金的具体情形。《条例》第十六条规定“公路、水运建设工程施工单位应当对缺陷责任期内因其施工原因造成的质量问题进行处理，并依法承担相应的工程返工和维修费用。缺陷责任期自工程通过交工验收之日起计算，具体期限由建设单位与施工单位按照国家和省有关规定在合同中约定。由于非施工单位原因导致无法按期进行交工验收的，缺陷责任期自施工单位提交交工验收报告满九十日起计算”，并在第三十八条规定“因非工程质量原因导致无法组织竣工验收的，建设单位应当在缺陷责任期满后九十日内申请，交通运输主管部门应当自收到申请之日起九十日内组织工程质量专项验收。工程质量专项验收合格或者建设单位逾期不申请工程质量专项验收的，建设单位应当在规定的期限内退还质量保证金”。这些规定既明确了施工企业在规定的缺陷责任期内工程质量保修义务，又保护了施工企业不因缺陷责任期延长增加负担和质量保证金能够及时退还的合法权益。

此外，《条例》第二十七条规定“鼓励采用工程担保、工程保险等方式对工程投标、工程履约、工程质量保修等提供保证；采用上述方式提供保证的，建设单位不得再预留保证金”，并明确从业单位应当依法参加工伤保险和安全生产责任保险，不得无故延迟续保、退保，以及安全生产责任保险的保费可以在企业依法提取的安全生产费用中列支。第四十二条还规定了对从业单位和从业人员实施信用管理的要求，除了鼓励建设单位优先选择质量安全上信用好的从业单位外，还可以适当降低企业的履约保证金、质量保证金等额度。通过这些具体规定，可以有效减轻企业资金压力和负担，切实维护从业单位的合法权益。

《条例》第十七条第二款规定，不得分包的专项工程，建设单位应当在招标文件中予以明确。施工单位应当在投标文件中对拟分包的专项工程及其规模予以明确；未在投标文件中明确的，不得分包。但是，因工程变更增加有特殊技术要求、特殊工艺或者涉及专利保护的专项工程，或者因非施工单位原因发生原施工组织计划不能满足工期要求的情形，且按照规定不需要再招标的，施工单位书面提出申请并经建设单位书面同意后，可以分包。

《条例》第二十四条第二款规定了合理压缩工期的程序。通过改善工艺、增加机械设备和劳动力、加大投入等方式缩短批复确定或者合同约定的工期的，应当组织专家论证，并经建设、施工、监理等单位协商一致，提出保障工程质量和安全生产的相应措施。

江苏交通建设工程的质量监督由质量监督机构承担，采用分级分类监督模式；安全监督管理采用质量监督机构行业安全监督管理、建设单位项目安全监督管理相结合模式，该模式体现了质量、安全监督的专业特点，但也存在监管主体不一致、程序和标准不明确等问题，不符合行政监督权责一致的要求。

为解决公路、水运建设工程质量监督、安全生产监督管理主体不同，安全生产监督管理责任落实不到位等问题，考虑工程建设过程中质量和安全生产是互为影响的，《条例》依据《中华人民共和国安全生产法》“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则，创新工程监管模式，实行质量安全一体全过程监管。规定同一公路、水运建设工程质量和安全生产监督管理工作，应当由同一交通建设工程监督机构实施。交通建设工程监督机构应当自建设单位取得公路工程施工许可或者办理水运工程质量监督手续之日起，至工程交工验收完成之日止，依法对工程质量和安全生产实施监督；自工程交工验收完成之日起，至工程竣工验收完成之日止，依法对工程质量实施监督。《条例》统一了质量监督和安全生产监督管理主体，保证质量监督和安全生产监督管理主体一致、责任一致。明确交通建设工程监督机构应当同步明确质量监督人员、安全生产监督人员、监督内容和方式等，根据职责依法对从业单位执行有关工程质量和安全生产法律、法规、规章、强制性标准和相关技术规范，以及交通建设工程质量行为、安全生产活动和工程实体质量进行监督检查。

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