【以案释法】林某等人对某区政府信息公开提起的诉讼案

【基本案情】

一审原告（二审被上诉人）：林某等人

一审被告（二审上诉人）：某区政府

2018年11月17日，原告向被告某区政府申请公开“某区政府将征收集体农用地和未利用地及建设用地的征地补偿费用存入区国土资源管理分局征地安置补偿专用账户的凭证即银行进账单”，要求公开形式为“复制件加盖某区政府公章”。2018年11月19日，被告收到政府信息公开申请书后，在区政府办电子政务外网集群办公系统中“个人公文查询”一栏“公文标题”处，以“征地补偿费用”为关键词进行检索，检索截屏显示出了某公文的文号；在“流程监控”一栏“公文标题”处，以“银行进账单”为关键词进行检索，检索截屏显示是空白。2018年12月5日，被告作出《政府信息公开告知书》，答复称相关政府信息不存在，并告知救济渠道和方式。原告不服，诉至一审法院，请求撤销被告所作《政府信息公开告知书》，责令依法公开政府信息。之后，被告不服一审判决，提起上诉。

一审法院查明，被告于2018年9月27日作出《某市某区人民政府关于实施城市规划建设农用地转用和土地征收的请示》（以下简称《请示》），该文件附件2的第2页载明“该宗土地征地和补偿等费用预计……万元，我区已存入区国土资源管理分局征地安置补偿专用账户（银行进账单附后）”。二审审理中，鉴于涉案征地安置补偿资金“银行进账单”涉及某区政府征收相关土地项目，而该项目系为实施城市规划建设而征收并关乎公共利益，且涉案“银行进账单”是否客观存在、最终是能否公开，涉及当事人知情权的保护，人民法院依据相关法律规定责令被告补充提供了相关证据，包括某市人民政府的会议纪要、某区征地办公室的财务票据、某区规划和自然资源局的情况说明、某区征地办公室的情况说明等。

【法院裁判】

一审法院判决撤销某区政府所作《政府信息公开告知书》、责令重新对政府信息公开申请作出处理。二审法院判决撤销一审法院判决、驳回被上诉人（一审原告）的诉讼请求。

【本案争议焦点】

涉案征地安置补偿资金“银行进账单”是否客观存在。一审法院认为，原告提交的《请示》能够证明“银行进账单”是存在的。被告使用“银行进账单”的关键词进行检索并未查找到相关信息，但不能证明进行了有效检索，被告称相关信息不存在，显然证据不足。二审法院认为，从原告在信息公开申请阶段提交的《请示》附件描述的内容来看，该“银行进账单”可能存在；而从某区国土资源分局提交的情况说明内容看，该局当时并未有前置资金到账的事实，“银行进账单”也就根本未客观存在；被告某区经检索未能发现该“银行进账单”档案信息客观存在；从某市人民政府办公厅的相关会议纪要中关于征地补偿安置资金前置事宜意见来看，涉及征地上报请示阶段尚不需要提供前置资金到账，仅需要在具体实施征地时资金到账即可；从某区征地办公室的情况说明和财务票据载明内容来看，征地安置补偿资金系在集体土地实施征地阶段由业主单位直接缴纳至某区征地办公室账户。被告上报土地征收请示环节并未实际发生缴纳征地安置补偿前置资金的事实，该“银行进账单”作为信息载体本身并未制作亦未客观存在，故被告自然谈不上对该信息的实际掌控。二审法院最终认为上诉人（一审被告）根本无法提供当时不存在的“银行进账单”信息，判决撤销一审判决的相关内容、驳回原告诉讼请求。

【案件启示】

一、行政机关在政府信息公开过程中应当依法充分进行检索。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项规定：“所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息”；第三十六条第（四）项规定：“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”。行政机关在收到政府信息公开申请后，应当充分进行检索，如果检索到制作或者保存的相关信息，应当依法及时公开。如果未检索到相关信息，应依法向申请人进行答复并说明相关情况。值得说明的是，行政机关的检索应当是全面的、充分的，并穷尽所有检索手段。行政机关如果未进行充分全面的检索，可能遗漏相关信息并作出错误的答复，损害申请人的知情权，进而可能被复议机关或者法院作出否定性评价。

二、负责政府信息公开的单位应当依法公开相关信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。”根据以上规定，行政机关应当依法公开相关信息，但是对于经检索不存在的信息，应当依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定进行答复。实践中，对于《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定中的“政府信息不存在”，理解却有不同。第一种理解是，“政府信息不存在”仅指政府信息客观上自始至终不存在；第二种理解是，“政府信息不存在”既包含“客观上自始至终不存在”，也包含如下情形，即相关信息可能存在过，但是由于根本未保留相关信息，或者由于机构变更、档案销毁、未依法归档而遗失信息等主客观原因，导致行政机关在信息公开答复时不存在相关信息。从实践操作可行性角度看，第二种理解更为恰当。中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法行申9250号《行政裁定书》也认定“依申请公开的义务主体，仅具有在根据申请查找、检索相关政府信息后，依法提供其已经制作或者保存的可以公开的政府信息的义务，并不具有另行制作政府信息再予以公开的义务。……行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及保管不善造成信息灭失是否合法的问题，不属于政府信息公开行政案件的审查范围”、“行政机关未尽到合理检索义务，或者故意隐瞒政府信息，构成不依法履行政府信息公开法定义务的，政府信息公开申请人可……向上级行政机关、检察机关或者政府信息公开工作主管部门举报”。