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【专家观点】让无能为力成为过去

《中国公路》  范金国      2015年09月15日
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  《收费公路管理条例》实施前,全国各地对机动车辆行驶收费公路,结合当地实际情况,作出了不同的规定。

  2001年7月27日,湖北省人民政府关于印发《湖北省规范收费公路通行费收费秩序暂行规定》的通知中明确规定,下列机动车辆行驶收费公路,免征车辆通行费:悬挂军队、武警专用号牌的车辆,法院、检察院、公安、国家安全、司法机关悬挂“警”字号牌的警备车辆,国家安全机关配有特别通行标志的车辆,设有固定装置的消防车、医院救护车,在每年的主汛期,正在执行防汛抢险救灾任务或持有省防汛抗旱指挥部与省交通厅联合核发的“防汛指挥车”或“防汛专用车”牌证的机动车辆,持有“湖北省重要公务用车通行证”的机动车辆。

  然而,2004年11月1日《收费公路管理条例》实施后,该政策仍在湖北省继续使用,与《收费公路管理条例》的规定存在矛盾。直到2009年5月8日,湖北省人民政府办公厅印发了《关于加强全省公路车辆通行费征收管理工作的通知》,明确规定:除《收费公路管理条例》明确规定的通行费减免范围以及国家七部委确定的“五纵两横”通道上行驶的整车合法装载鲜活农产品运输车辆,可以享受“绿色通道”减免优惠政策外,凡通行湖北省收费公路的其他车辆,必须按规定缴纳车辆通行费。任何单位和部门不得出台车辆通行费减免政策,严禁擅自提高收费标准或另行加收其他费用,切实做到“应征不漏、应免不征”,才纠正了已经过时且违法的政策。

  新政策虽然纠正了过时的旧政策,但由于当地司法机关的强势,旧政策仍在被迫实施。目前,湖北省对不属于《收费公路管理条例》规定的免费车辆如法院、检察院、国家安全、司法行政机关的警备车辆仍给予免费,对医院救护车及持有“湖北省重要公务用车通行证”的机动车辆也免费。

  不仅如此,由于一些地方政府及交通运输主管部门随意出台政策,导致收费公路经营者左右为难。

  例如《湖北省实施<中华人民共和国献血法>办法》第11条规定,“采血、供血车按特种车辆的有关规定免交公路通行费”。湖北省人民政府在《关于加快全省邮政通信事业发展的意见》中也明确,交通部门对带有“中国邮政”标志及在册车辆牌照号的邮运专用车辆免办公路运输营运证,通过湖北省收费公路收费站时,减半征收车辆通行费,优先予以通行。

  2008年3月,湖北省交通厅专门发文落实了该违法的政策,并创造性自行制作了“湖北省邮政专用车辆通行证”。

  2 0 0 8年4月,湖北省交通厅再次下文,以“根据省政府2 0 0 7年第101次专题会议纪要”为由,明确规定“对我省各血站符合下列条件的采血车、送血车,在通行我省收费公路收费站时免征车辆通行费”。

  2010年9月,湖北省人民政府办公厅发文要求协助中国地震局地震测量队伍做好地震监测工作,明确要求:2010至2015年期间,准许测量人员和车辆免费通过高等级公路、桥梁、隧道、铁路、烧卡和重要工程设施等地段。

  对于这些地方“土政策”,湖北高速公路经营管理单位并不是不知道,2000年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》第79条明确规定:法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。根据《收费公路管理条例》规定,采血、供血车、邮政车、地震勘查车辆均不属于免费车辆,地方性法规、地方政府政策和交通主管部门的政策,均与上位法规定相冲突导致无效。然而无能为力的他们,只能被迫执行。

  针对于此,笔者建议,清理并废止违法的收费政策和文件,修订违法的地方性法规及规章,以确保《收费公路管理条例》的实施。

  在2004年11月1日《收费公路管理条例》正式实施以前,各地方性法规或地方人民政府制定的减免通行费政策在没法律和行政法规规定前提下,是可行的。但是2004年11月1日《收费公路管理条例》正式实施后,应当对所有地方性法规或政策进行清理,不得与上位法相冲突。

  《收费公路管理条例》第7条、第16条已经明确规定了收费公路的经营管理者有经依法批准向通行收费公路的车辆收取车辆通行费的权利,同时规定了法定的免费通行的范围。除法定的减免车辆之外,任何地方性法规、部门规章、地方政府规章都不能制定违反该行政法规规定的减免通行费的车辆范围。高速公路经营管理者除了《收费公路管理条例》规定的可以减免通行费的车辆外,对其他车辆一律应理直气壮收取车辆通行费。交通运输主管部门应保证自己不出台类似违法政策,同时应积极主动向出台违法政策的机关宣传收费法律法规、多沟通,避免类似违法政策出台。

  对邮政车辆、采血、献血车、地震勘查车的日常通行高速公路,应取消其免费通行政策,鼓励这些车辆通过办理E T C或者事前事后缴纳通行费等方式,为这些车辆的优先通行创造条件。

  对法院、检察院、国家安全机关及司法行政机关警备车,应依法收取其通行费,不能“欺软怕硬”,实行省内外差异化收费。必要时,做好这些特权车辆冲岗等证据的收集工作,送交其上级机关或人大、纪检部门,或者邀请人大部门对收费工作进行执法检查,要求这些司法机关予以配合。相信对司法机关的车辆收费,也能有效改善当前高速公路经营管理单位在涉路诉讼案件中的不利局面。

  “绿色通道”应实至名归

  2006年7月17日,交通部、公安部等7部委印发了《关于进一步完善“五纵二横”鲜活农产品流通绿色通道网络实现省际互通的通知》(交公路发[2006]373号文),规定:凡享受鲜活农产品运输“绿色通道”政策的货运车辆,凡明显违法装载、拒绝通过指定车道,或拒不接受查验的车辆,不享受“绿色通道”优惠政策。

  只有合法运输业户才能享受“绿色通道”

  的便利畅通和优良服务,超限超载等违法运输业户不仅不能享受优惠政策,而且将受到严厉处罚。

  但是在收费实践中,收费查验人员更注重对货物的查验,对是否违法装载、是否拒绝通过指定的车道、是否超限、是否超载等不能享受优惠政策的行为予以了忽视,增加了查验负担,放纵了大量不应免费的车辆。

  笔者建议,把绿色通道车辆免费政策用足用活。根据国家的绿色通道收费政策,并不是只要装载鲜活农产品的车辆就免费,免费是有条件的:凡明显违法装载的,不享受;凡拒绝通过指定车道或绿色通道专用通道的,不享受;凡拒不接受查验的,不享受;凡超载的,不享受;

  凡超限的,不享受;凡从事其他违法运输行为的,不享受。因此,收费公路经营管理单位应当组织对超载、超限相关知识的学习,对《道路运输条例》和《道路交通安全管理法》进行系统学习和梳理,掌握其他违法运输行为的种类,敦促绿色通道车辆守法运输经营——这比耗费大量人力物力和财力,去查验货物甚至引进专业内窥仪器设备进行查验,要简单得多。

  建立“黑名单”的必要性

  《收费公路管理条例》第三十三条明确规定,收费公路经营管理者对依法应当交纳而拒交、逃交、少交车辆通行费的车辆,有权拒绝其通行,并要求其补交应交纳的车辆通行费。行政法规授权收费公路经营管理者拒绝通行权,但是湖北高速公路的经营管理单位仅对冲岗车辆实行“黑名单”制度,拒绝其再次通行,对大量拒交、逃交、少交通行费车辆,没有纳入“黑名单”,从客观上纵容了这些车辆。

  如果对一些航空公司利用“黑名单”制度来限制客户的行为还存在法律意义上的合理性的质疑,那么对高速公路经营管理单位的“黑名单”制度,则毋庸置疑,拒绝通行权,是法规赋予的权利。

  京藏高速公路大堵车的事件告诉我们,尽管高速公路收费不菲,但是大货车司机宁愿在高速上堵着,也不愿意行驶免费的普通公路,因为关于“高速公路上不得拦截正在行驶的车辆”的法律规定,将高速公路变成了行政管理的真空。大多货车不希望被高速公路拒绝。对于客运车辆来说,如果被拒绝在高速公路上行驶,将被迫改变其被许可的经营线路,这个行为将会因道路运输管理部门的严格管理,使其失去合法运营的空间,将迫使其依法接受处理。

  拒绝通行权,不能仅限于冲岗车辆——有些冲岗车辆若是套牌车或是无牌车,也无法正确行使拒绝通行权。笔者建议,凡是被记录存在拒交、少交、逃交通行费的行为,均应当拒绝其再次行驶高速公路。

  偷逃通行费该怎么管

  《湖北省高速公路管理条例》第四十五条规定了少交、逃交和拒交通行费的行政责任,即违反本条例规定,少交、逃交、拒交高速公路车辆通行费的,高速公路经营管理者有权拒绝其通行,并要求其补交应交车辆通行费,省高速公路管理机构可处以本省路网最远站至本站全程通行费两倍的罚款。

  可是,湖北省高管局尚未建立收费管理执法队伍,稽查人员尚无交通行政执法证件,相关行政处罚知识没有进行系统培训,行政处罚文书和银行、财政罚没票据等基础工作也未进行完善,直接影响了通行费违法行为的行政查处工作开展,使地方性法规的授权管理流于一纸空文。

  对于拒交、少交、逃交通行费的行为,不少地方性法规都作出了实施行政处罚的规定。对通行费征收行为的行政管理,是公路行政管理的重要组成部分。

  因此笔者认为,公路管理机构要行使公路通行费管理的行政管理职责,应当组建专业的执法队伍,进行系统的岗前培训,取得交通行政执法证件,依法履行法定职责。对于执法证上的执法类别,很多人认为交通运输部尚未规定通行费执法这一类别,笔者认为,该执法类别可以确定为公路路政管理——这里的公路路政管理是广义的概念,即公路行政管理。对拒交、少交、逃交通行费的违法行为有效实施行政管理,让违法者不仅承担经营管理单位有权要求补交应交纳的通行费的民事责任外,还需要承担相应的行政责任,加大其违法成本,促使其不再从事该违法行为。

  另一方面,在云南、浙江、江苏等省公安、法院、检察院已经联合出台了打击偷逃通行费数年后,在河南“天价通行费”最终以诈骗罪一锤定音后,湖北对偷逃通行费刑事打击仍处于空白,以至于倒卡逃费这种低级逃费伎俩和手段也被演绎得有恃无恐:进口持卡的是小车,出口持卡的是大货车。这种有恃无恐,就是对缺乏刑事打击的有力嘲讽和挑衅。

  人最宝贵的是自由和健康。剥夺人的人身自由,是刑事责任的重要功能。骗逃通行费的行为,包括倒卡逃费、假军警车逃费、假绿通车逃费等等,司法实践表明,均构成诈骗罪或合同诈骗罪。

  高速公路经营管理单位应当大力宣传骗逃通行费被追究刑事责任的案例,达到震慑犯罪行为的目的。同时从追究骗逃通行费违法者刑事责任入手,争取出台和云南、浙江、江苏等省类似的司法文件,为快速、准确对骗逃通行费行为事实打击创造良好的法制环境。并且,树立正确的证据收集意识,掌握相应的证据收集技巧和方法,加强收费设施科技含量的投入,才能为公安机关打击逃费行为取得合法的证据,更便利打击违法行为。

  对高速公路拒交、少交、逃交通行费的行为实施行政管理的公路管理机构,应掌握必要的刑法学知识,在查处的案件中,对涉嫌构成犯罪的,应按国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》,及时移送司法机关,追究其刑事责任。

  多渠道遏制车辆冲岗

  由于倒卡的需要或者对收费法律的蔑视等因素,车辆冲岗现象在湖北部分收费站经常上演,在收费公路经营管理单位报警并蹲点守候时,这些车辆又藏起来。警察一旦离开,这些车又开始活动,和警察及收费公路经营管理人员玩起“躲猫猫”,导致对这些冲岗车辆打击不力,收费秩序日益恶化。

  笔者认为,要遏制车辆冲岗,应加大对冲岗车辆的打击和技术防范。

  车辆在收费场所冲岗逃费或从事其他违法行为,显然属于扰乱收费公路经营管理秩序的行为,依法由公安机关予以处理,因此,高速公路经营管理者应加强与辖区公安机关的联系,通过制定相应打击逃费的奖励政策,争取公安机关的支持和配合。

  在技术手段上,可以通过安装液压立柱挡车器应对冲关逃费等不法行为。

  当然,高速公路经营管理单位应当在接近收费站的适当距离以及收费通道上,安装提示牌,提醒司机冲关逃费的后果,以防范相关法律风险。( 来源: 《中国公路》 作者:范金国 )