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【中国网】官方坚持收费公路政策 即便收费仍巨额亏损

中国网  王燕弓      2016年03月03日
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  目前,我国的“车购税”大约只能满足公路建设资金需求的20%,“燃油税”也只能满足公路养护需求的30%,剩余的建设养护资金缺口,都只能通过社会投资和银行贷款解决,而投资回报与贷款偿还,就需要按照“谁使用,谁受益,谁付费”的原则通过收取通行费的方式逐年完成。

  坚持完善收费公路政策是构筑“公路两个体系”,确保我国公路可持续发展的当务之急。2011年8月,国务院办公厅《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》(国办发〔2011〕38号)明确指出:“尽快研究修订《收费公路管理条例》,统筹发展以普通公路为主的体现政府普遍服务的非收费公路和以高速公路为主的收费公路。”2012年2月,《收费公路管理条例》修订正式纳入国务院立法工作计划。2013年5月,交通运输部就《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》向社会公开征求意见。《条例》的修订涉及社会公众的根本利益,媒体和公众都非常关心修订的背景和依据,并开展广泛的讨论,提出意见与建议,体现了社会的进步。同时还提出了一些疑问甚至是质疑,反映出社会对收费公路有关情况还缺乏了解,甚至是误解;当然,这与收费公路信息公开透明度不高有很大关系。为此,我们拟就社会关注的若干热点问题作些分析。

 

  关于收费公路的合理性问题

  1.世界上没有真正意义上的免费公路

  质疑公路收费最核心的观点认为,公路作为公共产品应由政府提供,所以不应该收费。其实世界上并没有真正意义上的免费公路,只有“收税公路”和“收费公路”;任何国家的公路基础设施都不是无偿提供的。对于公路来说,不管是之前收取的养路费,还是目前仍在收取的通行费以及近年开始征收的燃油税,都不影响公路(包括收费公路)的公共产品属性。

  世界银行2006年的报告《中国高速公路:连接公众与市场,实现公平发展》对此作出有说服力的分析:“1990年到2005年期间,中国建成了大约41000公里高等级收费高速公路,现称为"国家高速公路网"。同时,也对大约400000公里的地方和乡镇公路进行了改造。中国高速公路迄今为止和规划中的投资与美国和日本过去的同等投资相当,并且已经达到相同的规模。美国和日本都花了超过40年来建设其国家高速公路网;美国的建设始于上世纪50年代中期,日本的稍晚,大约是在美国的10年后。两国在建设初期的人均国内生产总值都要高于中国,因此也更负担得起如此规模的投资。中国的道路建设只有20年的历史,且主要集中在1990年后的15年间。中国高速公路网快速发展背后的关键因素之一,即通过自筹资金和国内外贷款集中中央和省级政府的资源。通常各省由其预算和债务承担66%到90%的基建投资。交通部制定政策和标准,并对建设费用提供补贴。私营部门通过不同形式的特许方案提供少部分的融资。”

  可见,公路的修建和维护都需要大量资金。人们常说的“不收费公路”,实质上是“收税公路”。在我国,公路建设养护的专项税主要是公众买车与加油时缴纳的“车购税”和“燃油税”(成品油消费税交通专项转移支付资金)。目前,我国的“车购税”大约只能满足公路建设资金需求的20%,“燃油税”也只能满足公路养护需求的30%,剩余的建设养护资金缺口,都只能通过社会投资和银行贷款解决,而投资回报与贷款偿还,就需要按照“谁使用,谁受益,谁付费”的原则通过收取通行费的方式逐年完成。我国大部分高等级公路特别是高速公路都是依靠收费公路政策才得以建成的。

  2.公路收费或收税的选择需兼顾公平与效率

  世界银行2006年报告指出:“如果中国政府决定完全依靠燃油税来支持各种公路维护支出,燃油的税后价格将比2006年中期的油价高30%。如果将税后油价提高到2006年中期油价的3倍,所得税收可以支付所有的养护和规划中公路的建设费用(基于2006年数据测算)。”就是说,如果我国停止收费公路政策,至少会有3部分费用将会转由专项税承担:一是新建公路的资金缺口,大约一年为8000亿元;二是现有收费公路的债务利息偿还,以2011年各省政府公布的近2.4万亿元债务为基础,按15年偿清测算,平均每年还本付息需2700亿元;三是现有15万公里收费公路的养护管理费用(含大中修),每年至少需要900亿元。照此测算,如果取消公路收费,车购税的税率需要从10%提高到50%才能解决公路建设资金缺口,燃油税则要从每升0.8元提高到2.72元才能保证债务安全偿还和公路停止收费后的正常维护。

  不难看出,收税和收费两种方式的根本目标其实是一致的,只是在征收对象、征收渠道、征收标准与征收效率方面有所区别。收税的方式不需要设置收费站,征收成本低,征收效率高;但其不加区分全面收税的方式对很少使用高等级公路的公众而言又有失公允,如主要在城市内驾车的居民。因此,收税更适合用于难以计量且征收成本高的开放式公路。这也是2008年年底燃油税费改革时,国务院决定仅取消政府还贷二级公路收费,而不是所有收费公路的原因。

  在公路规模一定的情况下,收费与收税是此消彼长的关系,取消收费是可以通过提高税率或增加新税种的方式“等额置换”来实现的。在选择收费还是收税的时候,不仅要整体考量政策的公平合理性,还要看公共财政的实际能力。一些媒体在呼吁取消公路收费时,往往没有意识到取消收费就意味着必须相应增加税收。燃油税费改革时,国家决定逐步有序取消政府还贷二级公路收费,其目的一是随着高速公路网的成型,希望给公众提供非收费形式的出行选择;二是解决开放式公路通行费征收成本过高和债务偿还困难的问题;三是解决路网成型后,由于收费造成的非必要绕行问题。在取消部分省份政府还贷二级公路收费的同时,也明确了其未偿付的债务和公路维护资金由中央财政和地方财政分担,其中仅中央的补助资金规模就达每年260亿元,全部来源于新增的“燃油税”。

  由此可见,收费公路取消收费并不是简单的撤销收费站点,还必须同时考虑剩余债务偿还、未来养护管理资金、税收政策匹配等一系列问题。所以,在讨论如何提供公路这一公共产品的时候,需要回答的是一道“收税”还是“收费”的“选择题”,绝不是简单的“收费”或“不收费”的“是非题”。

  3.世界银行建议中国实行统贷统还政策

  世界银行2006年报告中分析道:“中国目前面临的情况是东部高速公路网由于交通量大,将拥有足够的收入来吸引贷款甚至私人资产,而中部和西部高速公路网则将缺乏足够的收入来负担债务和养护费用。中央政府在平衡高速公路系统收益率上可以采取的措施包括:(1)以盈利的公路吸引贷款和私人资产从而使政府能够将资金集中在社会需要但却难以盈利的公路上;(2)建立全国统一收费机制,将收入重新分配给贫困的西部省份;(3)征收燃油税。这几种措施可以混合使用。”

  世界银行2006年报告《中国高速公路:连接公众与市场,实现公平发展》主张中国统一收费期,实行全国统一还债政策:“最近通过的关于已经偿清所有贷款的公路不再收费的规定值得商榷。为满足中西部交通量不足地区公路的需求,中国政府可以考虑采用全国统一路费征收政策。这一政策目标是将成熟高速公路上的收入转移到欠发达省份低容量和非盈利公路的建设上。这一方法旨在弥补部分省份的收入不足,直至所有公路债务完全偿清为止。许多国家,尤其是欧洲国家和日本的收费公路发展运用的都是这种方式。这类交叉补助被认为是支持高速公路网发展的关键手段。”

  我国的实践也证明,“统贷统还”政策可以大幅降低融资成本和公路负债规模,同时还可提高管理效率和服务水平。辽宁省交通厅作为收费公路唯一投融资主体,统一负责全省高等级公路资金的筹集和偿还,通行费全额上缴财政专户,专款专用并接受监督;高速公路管理局作为高速公路的运营主体,负责高速公路的收费和养护;高等级公路建设局作为厅授权的项目法人单位,负责对全省高速公路项目建设招标和施工质量实施监管。辽宁的“统贷统还”模式由于实现了项目间的交叉补贴,大幅降低了借债需求,也由此减少了还本付息的压力。在首批取消政府还贷二级公路收费的13省中,辽宁省的债务最少(52.8亿元),远低于其他12省均263.8亿元的水平;收费里程最短(2682公里),远低于12省均11056公里的规模。而辽宁15214公里二级公路总里程却超过12省均近2000公里,公路养护质量和服务水平更是在全国名列前茅。辽宁也是我国首个全面彻底取消非高速公路收费的省份。

 

  关于我国收费公路里程多的问题

  1.我国公路在基础落后的起点实现跨越式发展

  改革开放后的1978年至1985年,我国公路客运量增加了5.2倍、货运量增加了6.2倍,汽车保有量增加了2.4倍。但由于政府财力严重不足,这8年间,我国公路里程仅增长0.06倍,发展基本陷入停滞。1985年,全国二级及以上公路只有2.1万公里,仅相当于现在山西一个省的公路水平。全国近40%的公路是简易的等外公路,近30%的公路“晴通雨阻”;车辆平均行驶速度每小时还不到30公里,从北京到天津166公里的路程需要6个小时才能到达。北京附近的107国道、104国道都发生过因严重堵车导致交通瘫痪超过7天的事件。

  为解决公路发展的“瓶颈制约”,1984年国务院第54次常务会议作出“贷款修路、收费还贷”的重要决定,打破了单纯依靠政府财政建设发展公路的束缚,为此后中国公路事业的跨越式发展奠定了政策和制度基础。

  这也充分证明,收费公路政策是我国实现公路交通跨越式发展的必然选择。经济社会发展对公路基础设施的旺盛需求,决定了我国公路发展资金的需求强度巨大;而公路交通专项税收入的严重不足决定了我国必须实行收费公路政策。发达国家高速公路建设是在上世纪30年代启动的(美国是1935年,德国是1932年),发展了近80年才达到现有水平,而中国是上世纪90年代才有了第一条高速公路,仅用20多年就赶上了发达国家的水平。

  2.我国“非收税公路”多

  在行路难、行车难已经成为历史的今天,一些人开始谈论“中国的收费公路最多、国外的公路都不收费”,并以此质疑国务院出台的收费公路政策。其实,他们忽略了这句话的另一层含义,那就是“中国的非收税公路最多”。因为除了少量资本金外,我国收费公路的建设和养护资金完全来自于贷款、有偿集资、社会投资和通行费收入等“非税收资金”。在财政资金严重不足的情况下,能建成如此多的高等级公路,支撑经济社会的快速发展,其实是非常了不起的成就。世界银行报告也指出:“在这一史无前例的高速公路网扩展的同时,一级和二级公路在中央政府和全国31个省的协作努力下持续发展。还没有任何其他国家,能够在如此短的时间内,大规模提高其道路资产基数。”

  1985至2012年年底,我国公路总里程达423.7万公里;高速公路从无到有达到了9.6万公里,里程规模跃升为世界第二,超过了世界排名第三到第十的加拿大、德国、法国、西班牙、意大利、日本、英国、荷兰高速公路里程之和。我国国土面积也决定高等级公路里程相对较多。2011年与1985年相比,一级公路、二级公路分别增长了161倍和15倍,分别达到68119公里和320536公里。

  在我国现有公路网中,97%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路,都是依靠收费公路政策才得以建成的。如果没有收费公路政策,仅靠“收多少税,修多少路”的发展模式,就不会有这些高等级公路,也就无法支撑经济社会发展的运输需求,更不可能有中国经济社会发展的今天。

  3.发达国家公路的专项税收充足

  美国公路专项税的税种多、税率高,还建立了联邦公路信托基金,州政府还可以根据实际需求自行制定本州的燃油税率。由于美国公路发展历程长,建设强度低,使得每年资金需求与专项税收入差距不大,不需要以收费为主的方式发展公路。依据1956年美国《联邦资助公路法》,联邦政府资金在项目投资中占90%左右,州政府资金占10%。美国的收费公路只在部分州存在,其建设资金主要来自非政府渠道,融资方式也多种多样,主要是公路债券,均由州及地方政府根据项目建设的需要发行。

  2010年,美国公路总里程达到655万公里,其中高速公路9.9万公里(略高于我国);全年公路总支出为12750亿元人民币,其中建设支出6221亿元,维护与管理支出5766亿元,还债支出762亿元。而同年美国公路专项税费总收入为13723亿元人民币,收支盈余约1000亿元,使得美国的公路发展可以不依靠收费公路政策。这才是美国高速公路规模与我国相当,但收费里程远低于我国的根本原因。

  坚持完善收费公路政策,实施“公路两个体系”发展战略,还需要进一步深化公路管理体制改革,尽快出台指导地方公路管理体制改革的指导性文件,明确路网分级管理事权与财权职责分工,建立建管养相衔接、事权和财权相匹配的科学的公路管理体制,逐步实现以政府公共财政保障非收费公路的建设与养护资金需求。

 

  关于收费公路是否存在暴利的问题

  1.收费公路债务负担非常沉重

  2012年11月至2013年2月,审计署对15个省、3个直辖市及15个省会城市、3个市辖区,共计36个地方政府2011年以来政府性债务情况进行了审计。审计发现的第一个主要问题是:“部分地区和行业债务负担较重。”审计公告该部分中有一半篇幅是关于收费公路债务负担的统计与分析,其内容如下:

  “部分地区高速公路债务规模增长较快,偿债压力较大。有10个省2012年年底高速公路债务余额比2010年有所增长,增长额2156.59亿元,增长率为36.88%。在债务规模快速增长的同时,受经济增速放缓、货车流量下降、重大节日免收小型客车高速公路通行费等因素的影响,高速公路车辆通行费收入出现减收,一些地区高速公路债务偿还压力较大。2012年,有8个省通过举借新债偿还高速公路债务453.85亿元,其中4个省高速公路债务的借新还旧率超过50%,3个省已出现逾期债务17.15亿元。

  “部分取消收费地区的政府还贷二级公路债务偿还面临较大压力。近年来,部分省份取消收费后,政府还贷二级公路的债务偿还、公路养护和建设资金完全来源于财政,虽然中央财政对截至2008年年底已锁定的债务余额给予一定比例的补助,但由于锁定年度之后新产生的债务尚未给予补助、中央财政不承担债务利息,加上部分地方财政资金不到位等原因,有些地方政府偿债压力较大,甚至出现逾期债务。截至2012年年底,在2011年年底前已取消收费的15个省份中,12个省和9个省会城市负责偿还的政府还贷二级公路债务余额1311.61亿元,比2010年增加423.93亿元,增长47.76%。2012年,有6个省和1个市通过举借新债偿还政府还贷二级公路债务170.69亿元,借新还旧率为66.92%;3个市和1个省已出现逾期债务31.09亿元”。

  审计署公告清楚地表明,从整体上看,我国收费公路不但不存在暴利,而且存在“沉重的债务负担”。

  2.通行费收入的八九成用于还债与纳税

  2011年各省级政府公布的收费公路债务余额合计接近2.4万亿元,仅当年应还利息就超过1550亿元,偿还本金也至少应需要1100亿元。结合审计署的审计情况综合分析,即使考虑十分之一的债务逾期,2011年全国各省的收费公路还本付息支出已经占到通行费收入的70%。随着债务规模的增长,还本付息支出占比逐年上升,2012年已经高达85%。由于剩余通行费收入不足支付收费公路养护管理、大中修和相关税费,全国收费公路整体处于亏损状态,即收不抵支,亏损超过10%。审计中也发现这部分亏损缺口主要是通过举借新债的方式弥补。由此可见,收费公路的现实与媒体和公众对收费公路行业“暴利”的认知截然相反,其根源还是收费公路的信息不够公开透明,社会公众误以为通行费收入就是纯利润,并不知道仅收费公路的还贷支出和纳税就占了全部收入的八九成;还有把早期修建的低造价、高流量公路的收费情况,等同于收费公路行业的盈利情况,以特例来猜测全局;此外,部分媒体把没有计算还债支出和大中修费用的所谓“毛利率”与“净利率”概念相混淆,并广泛宣传和误导,更是加深了公众的误解。

 

  关于收费公路与物流成本的关系问题

  一些专家和媒体提出,收费公路的存在降低了中国的物流效率,增加了社会物流成本,甚至是推高物价的“罪魁祸首”。此论点的基础包括“公路收费占全国物流费用很大比例、中国物流成本比发达国家还高、中国的物价一直在不断上涨”等。事实是否真的如此呢?下面作具体分析。

  1.收费公路与物流费用

  2011年,各省级政府公布的中国货车通行费收入约为1600亿元,仅占84000亿元物流总费用的1.9%,相当于物流企业运输收费的1/28,即中国运输企业每收取10元运费,只有不到0.36元用于缴纳公路通行费。从2006年开始,上述比率一直呈逐年下降趋势。公路通行费占物流费用和运输费用比例很小的原因是,它与税费、燃料费、人工费不同,并不具有必然性和强迫性。

  因为有超过400万公里的不收费普通公路可以完成货物的运输,收费公路只是为运输企业多提供了一种自由的选择。因此,只有在时间效益、周转效率、燃油经济性更高、总成本更低的情况下,公路货运企业才会放弃不收费的普通公路而选择通行收费公路。

  2.收费标准与运输成本

  我国收费公路的通行费标准一般是在公路通车时就确定,并长期维持不变的。以北京为例,京石高速公路执行的收费标准是1994年制定的,京津唐高速公路的标准是1998年制定的,八达岭、京哈、京开、六环等高速公路的标准是2000年制定的,而京承高速公路、机场北线、国道110线等2001年后陆续建成的高速公路执行的也是2000年制定的收费标准。因此,一辆相同载重的货车,在使用相同里程收费公路时所支付的费用,基本上与10年前甚至15年前完全一样。而一个从未上涨的通行费收费标准不可能是推动下游运输成本上涨的原因,这是个很简单的逻辑问题。

  其实,收费公路的发展与物流行业的发展并不是对立的关系。加快公路基础设施建设的目的,就是为了提高公路的通行能力与运输效率,从而降低全社会物流成本。没有收费公路政策建成的高等级公路,就不可能有我国物流行业的快速发展。统计数据也显示,随着收费公路政策建成的高等级公路里程的快速增加,即使在燃油价格不断上涨的情况下,公路货运成本也在逐年下降。道路运输综合运价指数从2006年的78.1下降到了2010年的65.6,平均每年下降5%左右。

  3.公路收费与商品价格

  将物价上涨归罪于公路收费的说法,还忽略了一个经济学的基本理论,即市场经济下价格最终是由供需关系决定的。2011年中国生猪价格出现了暴涨,从12元/公斤,最高涨到了20.4元/公斤。当时还有很多媒体和专家说是公路收费导致物流成本上升,提高了生猪价格。而实际情况却是,我国早在2010年就已经对运送生猪的货车免收通行费了,在猪肉价格暴涨的同时,运输成本其实是在下降的。这个案例充分说明,物价上涨的关键因素不是公路收费,而是市场的供需。可见,公路收费并不是推高运输成本与物价的原因。

  如果没有收费公路政策,中国目前大约只有不足1万公里的高速公路,一、二级公路里程也会减少50%以上;农产品(000061,股吧)的长距离运输也将受到影响,北方的居民不可能像现在这样方便地购买到海南的蔬菜和水果;公路网的通行速度可能仅是目前的一半甚至三分之一,货物的在途时间和燃油消耗都会大大高于目前水平,现在两天可以完成的运输很可能要七八天才能完成,而由此增加的成本也会远远超过收费公路的通行费用。

  4.物流成本的国际比较

  关于中国物流成本高低的问题,也是媒体和公众热议的焦点。社会物流成本是指货物在运输过程中所耗费的货币表现,简单地说就是物流企业的报价,也就是社会公众或企业托运货物所要支付的收费标准。以一个1公斤标准体积货物在美国和中国的物流活动为例。通过公路物流的方式从华盛顿运送到芝加哥,行程1126公里,费用是8.58美元,约55.74元人民币;采用相同的物流方式,从北京到上海,行程1235公里,比前者多111公里,费用只要20元人民币,约为美国的1/3。同样,在货物重量、体积、运送里程相同的情况下,在德国需要支付的费用是6.9欧元,在中国则是15元人民币,算下来德国物流成本是中国的4倍多。这两个实例说明,在货物体积、重量、运送里程相同情况下,我国的物流成本约为美国的三分之一和德国的四分之一,这与媒体常说的中国物流成本是发达国家两倍的说法截然相反。

  某些社会组织和媒体使用的“社会物流总费用占GDP比例”其实是一个反映经济结构的指标,并不是物流成本的概念。以此推测“中国物流成本高于发达国家”,其实是一种误读。这是因为一个国家的“物流总费用”取决于“物流总量”和“物流成本”两个因素,中国物流总费用高的根本原因是货运量大。由于经济结构与发展阶段不同,各国在实现相同规模GDP的过程中对货物运输的需求强度也不同。发达国家GDP构成主要是高科技、信息产业、金融服务、生物科技,其产业结构特征是以消费为主。中国GDP构成主要是工业、农业、建设和出口,表现出很强的生产型产业结构特征。与发达国家比,中国单位GDP对货物运输的需求量远高于发达国家。目前,中国每万美元GDP所需的货运量为55吨,而美国只有10吨,相差5倍多。

  2008年,中国公路货物周转量达到了3.28万亿吨公里,是美国的1.74倍,德国的6.95倍,超过了美国、德国、法国、俄罗斯、英国、加拿大6个发达国家之和。2007年,中国的GDP为3万亿美元,德国的GDP为3.2万亿美元;同年中国物流总费用大约是德国的两倍。这是因为中国的物流周转总量是德国的10倍,也就是中国用德国两倍的费用完成了10倍运输量,即中国的整体物流成本(含所有运输方式)仅为德国的五分之一,恰恰说明了中国的物流成本远低于德国。

  可见“社会物流总费用占GDP比例”反映的是中国“世界工厂”的经济结构特性和中国的发展阶段特征,而绝非社会物流成本概念。其实,该指标是一个反映经济结构的中性指标,既不是越高越好,也不是越低越好。在没有交通基础设施的极度贫困国家,还处于自给自足的部落式经济,由于基本不存在货物运输,所以物流总费用占GDP的比例几乎为0。但实际上,这些国家的货物运输是极为困难也是成本极高的。

 

  关于公路收费与交通拥堵的关系问题

  1.区分收费站拥堵与收费公路拥堵

  造成公路拥堵的原因主要有车流量大、交通事故、恶劣天气、公路养护施工等。收费带来的拥堵主要发生在高速公路主线站收费站,即当通过收费站的交通量超过了收费站设计通行能力时带来的收费拥堵。这种情况一般发生在特定的交通量突增的时段,例如大都市附近的主线收费站在早晚进出城高峰时段,节假日集中进出城时段。平时,由于每条高速公路只有一或两个主线站(起点站和省界站),因此,收费对全线交通的影响相对有限。全国路网运行监测显示,更多的拥堵是发生在通过收费站之后的公路主线上。如2010年的京藏公路大堵车,系由于运煤车辆剧增,拥堵从北京延伸至内蒙古境内达100多公里,断断续续长达20多天。在2011年中国干线公路发生的8413起阻断事件中,40%是由恶劣天气引起的,23%是由施工养护引起的,21%是由事故灾难引起的,这3种情况占了所有公路阻断事件的84%。

 

  2.收费与公路拥堵的辩证关系分析

  收费与拥堵的关系是一个十分复杂的问题,需要具体情况具体分析。在不考虑收回投资与偿还债务的前提下,对交通量小的收费公路,取消收费确实能进一步提高通行效率和通行速度,甚至可以吸引交通量来缓解平行路段的拥堵。但对于交通量已经接近饱和甚至超过饱和的收费公路,取消收费必然会使车流量进一步上升导致拥堵加剧;结果就是大家都堵在路上,所有人在节约经济成本的同时却又增加了时间成本和环境成本,甚至会出现油耗增加带来的费用抵消了节约的通行费。2011年7月,首都机场高速公路进京方向免费后,车流量迅速增加,一些原本每天走京密路、机场高速辅路的车辆被吸引到了机场高速公路上,车流量增加了40%。目前,首都机场高速公路交通流量已超过了设计通行能力的2.6倍,每天的拥堵时段从之前的2小时延长至12个小时,平均行车速度下降了63%,从50公里/小时降为15公里/小时。迫使许多车辆选择绕行收费高速公路,社会上甚至出现恢复该路收费的呼声。

  对于高速公路这种有限的公共产品采用使用者付费政策,不仅可以回收成本、筹集维护资金,还可以利用收费标准调节平衡路网流量,发挥公路的最大效益。当然,利用收费调节交通要解决好两个关键问题,一是要确保有平行的非收费公路(收税公路)供公众选择,否则都是收费公路没有其他选择,就不可能起到调节作用;二是调节流量所收取的费用,应该全额用于改善公路通行条件,确保“取之于车,用之于路”。

 

  关于提高收费公路管理服务水平问题

  1.制定出台收费公路信息公开办法

  收费公路涉及公众利益,作为基础设施和公共产品,其公益性并不因为“收费”而发生变化,理应全面实行信息公开,自觉接受所有公众的监督。《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》对收费公路基本信息公开作出了更加明确具体的规定,包括收费依据、收费标准、收费年限等信息业已在全国所有收费站进行了公示。2011年,交通运输部联合相关部门组织开展了收费公路专项清理,要求各省级人民政府全面清查和核实本行政区域内收费公路项目、里程规模、站点设置、投资债务、收入支出等有关情况,并于2011年10月将调查摸底结果在各省级人民政府门户网站向社会公众公布,首次全面公开了收费里程、站点数量、投资债务、年度收支等信息,迈出了全国性收费公路信息公开的第一步。在总结收费公路摸底调查与结果公布经验基础上,交通运输部正在研究规范收费公路发展的长效机制,完善收费公路相关法规,特别是建立健全收费公路统计制度和监测制度。在2012年已启动了《收费公路信息公开办法》的制定工作(2011年写入五部委正式文件),未来收费公路信息公开将不只是审批单位、管理单位、收费站点、收费期限等基础信息,还将定期公开通行费收支等运营管理信息,客观、真实、全面地反映中国收费公路运行情况,做到真正的公开透明,经得起社会公众的检验,从根本上确保收费公路规范透明管理和科学可持续发展。

  2.进一步提高通行效率和服务水平

  在公路交通量迅猛增长的情况下,推广应用电子不停车收费(ETC)技术,可以进一步提高收费公路的通行效率和服务水平,降低管理费用和征收成本。2004年开始,交通部就启动了ETC相关问题的研究和技术标准制定工作。2007年出台了ETC国家标准和行业技术规范,同时组织开展京津冀和长三角区域高速公路联网电子不停车收费示范工程。2010年7月28日,长三角区域沪、苏、皖、赣四省市ETC联网开通。同年9月28日,京津冀区域ETC联网开通。截至2011年年底,全国正在建设和已经开通ETC的省份有22个,建成ETC专用车道3200多条,ETC用户超过200万,非现金支付用户也达到了117万。此外,北京等地还试点了将ETC技术应用于停车场缴费系统,为用户进一步提供便利。下一阶段,交通运输部将努力推动联网区域范围的扩大,推广货车应用非现金支付功能,组织制定全国统一的ETC车道及客服网点的标准、规范及标志,明确对用户的服务水平与要求,研究采用统一结算模式实现全国范围联网通行的可行性。

  相对于不收费公路,收费公路在满足公众的通达、安全、可靠等基本需求之外,还应提供更多、更好的可选择服务,特别是更人性化、便捷化的服务。目前,交通运输部正在研究制定《高速公路服务标准》,使收费公路服务水平在信息服务、交通广播、服务区、救援服务、应急抢险等方面进一步提升,为公众提供统一、标准、规范的公路出行服务。

 

  结语:坚持完善收费公路政策,确保公路可持续发展

  为了实施“公路两个体系”发展战略,一要继续坚持完善收费公路政策,资金以融资成本低且易于监管的债券和低息贷款为主,其收费不以盈利为目的,收费标准按照足额偿还贷款本息、返还投资者合理回报、正常管理维护的原则确定,同时建立严格的收费公路管理监管机制,最终将中国收费公路在公路网的比重控制在4%。二要结合取消政府还贷二级公路收费,建立以公共财政投入为主的普通公路投融资机制,同时尽量避免使用债务性资金,充分体现公共服务均等化的要求和公路基础设施的公益性。三要尊重和给予公众出行的选择权,确保在每条收费公路的附近或平行走向上有一条以上可供选择的非收费公路,可以为全社会提供普遍服务。

  坚持完善收费公路政策,实施“公路两个体系”发展战略,还需要进一步深化公路管理体制改革,尽快出台指导地方公路管理体制改革的指导性文件,明确路网分级管理事权与财权职责分工,建立建管养相衔接、事权和财权相匹配的科学的公路管理体制,逐步实现以政府公共财政保障非收费公路的建设与养护资金需求。对于未来收费到期的高速公路的养护与维修,是实行收费养护还是收税养护,需要从社会经济发展与公众的根本利益出发作出科学选择。

  让我们聚集社会正能量,坚持完善收费公路政策,推进“公路两个体系”发展战略的实施,确保我国公路可持续发展。