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【大众网】坚持收费公路政策 收支缺口不断扩大钱去哪了

大众网  王燕弓      2016年03月03日
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   关于我国收费公路里程多的问题

  1.我国公路在基础落后的起点实现跨越式发展

  改革开放后的1978年至1985年,我国公路客运量增加了5.2倍、货运量增加了6.2倍,汽车保有量增加了2.4倍。但由于政府财力严重不足,这8年间,我国公路里程仅增长0.06倍,发展基本陷入停滞。1985年,全国二级及以上公路只有2.1万公里,仅相当于现在山西一个省的公路水平。全国近40%的公路是简易的等外公路,近30%的公路“晴通雨阻”;车辆平均行驶速度每小时还不到30公里,从北京到天津166公里的路程需要6个小时才能到达。北京附近的107国道、104国道都发生过因严重堵车导致交通瘫痪超过7天的事件。

  为解决公路发展的“瓶颈制约”,1984年国务院第54次常务会议作出“贷款修路、收费还贷”的重要决定,打破了单纯依靠政府财政建设发展公路的束缚,为此后中国公路事业的跨越式发展奠定了政策和制度基础。

  这也充分证明,收费公路政策是我国实现公路交通跨越式发展的必然选择。经济社会发展对公路基础设施的旺盛需求,决定了我国公路发展资金的需求强度巨大;而公路交通专项税收入的严重不足决定了我国必须实行收费公路政策。发达国家高速公路建设是在上世纪30年代启动的(美国是1935年,德国是1932年),发展了近80年才达到现有水平,而中国是上世纪90年代才有了第一条高速公路,仅用20多年就赶上了发达国家的水平。

  2.我国“非收税公路”多

  在行路难、行车难已经成为历史的今天,一些人开始谈论“中国的收费公路最多、国外的公路都不收费”,并以此质疑国务院出台的收费公路政策。其实,他们忽略了这句话的另一层含义,那就是“中国的非收税公路最多”。因为除了少量资本金外,我国收费公路的建设和养护资金完全来自于贷款、有偿集资、社会投资和通行费收入等“非税收资金”。在财政资金严重不足的情况下,能建成如此多的高等级公路,支撑经济社会的快速发展,其实是非常了不起的成就。世界银行报告也指出:“在这一史无前例的高速公路网扩展的同时,一级和二级公路在中央政府和全国31个省的协作努力下持续发展。还没有任何其他国家,能够在如此短的时间内,大规模提高其道路资产基数。”

  1985至2012年年底,我国公路总里程达423.7万公里;高速公路从无到有达到了9.6万公里,里程规模跃升为世界第二,超过了世界排名第三到第十的加拿大、德国、法国、西班牙、意大利、日本、英国、荷兰高速公路里程之和。我国国土面积也决定高等级公路里程相对较多。2011年与1985年相比,一级公路、二级公路分别增长了161倍和15倍,分别达到68119公里和320536公里。

  在我国现有公路网中,97%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路,都是依靠收费公路政策才得以建成的。如果没有收费公路政策,仅靠“收多少税,修多少路”的发展模式,就不会有这些高等级公路,也就无法支撑经济社会发展的运输需求,更不可能有中国经济社会发展的今天。

  3.发达国家公路的专项税收充足

  美国公路专项税的税种多、税率高,还建立了联邦公路信托基金,州政府还可以根据实际需求自行制定本州的燃油税率。由于美国公路发展历程长,建设强度低,使得每年资金需求与专项税收入差距不大,不需要以收费为主的方式发展公路。依据1956年美国《联邦资助公路法》,联邦政府资金在项目投资中占90%左右,州政府资金占10%。美国的收费公路只在部分州存在,其建设资金主要来自非政府渠道,融资方式也多种多样,主要是公路债券,均由州及地方政府根据项目建设的需要发行。

  2010年,美国公路总里程达到655万公里,其中高速公路9.9万公里(略高于我国);全年公路总支出为12750亿元人民币,其中建设支出6221亿元,维护与管理支出5766亿元,还债支出762亿元。而同年美国公路专项税费总收入为13723亿元人民币,收支盈余约1000亿元,使得美国的公路发展可以不依靠收费公路政策。这才是美国高速公路规模与我国相当,但收费里程远低于我国的根本原因。

  坚持完善收费公路政策,实施“公路两个体系”发展战略,还需要进一步深化公路管理体制改革,尽快出台指导地方公路管理体制改革的指导性文件,明确路网分级管理事权与财权职责分工,建立建管养相衔接、事权和财权相匹配的科学的公路管理体制,逐步实现以政府公共财政保障非收费公路的建设与养护资金需求。

 

  关于收费公路是否存在暴利的问题

  1.收费公路债务负担非常沉重

  2012年11月至2013年2月,审计署对15个省、3个直辖市及15个省会城市、3个市辖区,共计36个地方政府2011年以来政府性债务情况进行了审计。审计发现的第一个主要问题是:“部分地区和行业债务负担较重。”审计公告该部分中有一半篇幅是关于收费公路债务负担的统计与分析,其内容如下:

  “部分地区高速公路债务规模增长较快,偿债压力较大。有10个省2012年年底高速公路债务余额比2010年有所增长,增长额2156.59亿元,增长率为36.88%。在债务规模快速增长的同时,受经济增速放缓、货车流量下降、重大节日免收小型客车高速公路通行费等因素的影响,高速公路车辆通行费收入出现减收,一些地区高速公路债务偿还压力较大。2012年,有8个省通过举借新债偿还高速公路债务453.85亿元,其中4个省高速公路债务的借新还旧率超过50%,3个省已出现逾期债务17.15亿元。

  “部分取消收费地区的政府还贷二级公路债务偿还面临较大压力。近年来,部分省份取消收费后,政府还贷二级公路的债务偿还、公路养护和建设资金完全来源于财政,虽然中央财政对截至2008年年底已锁定的债务余额给予一定比例的补助,但由于锁定年度之后新产生的债务尚未给予补助、中央财政不承担债务利息,加上部分地方财政资金不到位等原因,有些地方政府偿债压力较大,甚至出现逾期债务。截至2012年年底,在2011年年底前已取消收费的15个省份中,12个省和9个省会城市负责偿还的政府还贷二级公路债务余额1311.61亿元,比2010年增加423.93亿元,增长47.76%。2012年,有6个省和1个市通过举借新债偿还政府还贷二级公路债务170.69亿元,借新还旧率为66.92%;3个市和1个省已出现逾期债务31.09亿元”。

  审计署公告清楚地表明,从整体上看,我国收费公路不但不存在暴利,而且存在“沉重的债务负担”。

  2.通行费收入的八九成用于还债与纳税

  2011年各省级政府公布的收费公路债务余额合计接近2.4万亿元,仅当年应还利息就超过1550亿元,偿还本金也至少应需要1100亿元。结合审计署的审计情况综合分析,即使考虑十分之一的债务逾期,2011年全国各省的收费公路还本付息支出已经占到通行费收入的70%。随着债务规模的增长,还本付息支出占比逐年上升,2012年已经高达85%。由于剩余通行费收入不足支付收费公路养护管理、大中修和相关税费,全国收费公路整体处于亏损状态,即收不抵支,亏损超过10%。审计中也发现这部分亏损缺口主要是通过举借新债的方式弥补。由此可见,收费公路的现实与媒体和公众对收费公路行业“暴利”的认知截然相反,其根源还是收费公路的信息不够公开透明,社会公众误以为通行费收入就是纯利润,并不知道仅收费公路的还贷支出和纳税就占了全部收入的八九成;还有把早期修建的低造价、高流量公路的收费情况,等同于收费公路行业的盈利情况,以特例来猜测全局;此外,部分媒体把没有计算还债支出和大中修费用的所谓“毛利率”与“净利率”概念相混淆,并广泛宣传和误导,更是加深了公众的误解。

 

  关于收费公路与物流成本的关系问题

  一些专家和媒体提出,收费公路的存在降低了中国的物流效率,增加了社会物流成本,甚至是推高物价的“罪魁祸首”。此论点的基础包括“公路收费占全国物流费用很大比例、中国物流成本比发达国家还高、中国的物价一直在不断上涨”等。事实是否真的如此呢?下面作具体分析。

  1.收费公路与物流费用

  2011年,各省级政府公布的中国货车通行费收入约为1600亿元,仅占84000亿元物流总费用的1.9%,相当于物流企业运输收费的1/28,即中国运输企业每收取10元运费,只有不到0.36元用于缴纳公路通行费。从2006年开始,上述比率一直呈逐年下降趋势。公路通行费占物流费用和运输费用比例很小的原因是,它与税费、燃料费、人工费不同,并不具有必然性和强迫性。

  因为有超过400万公里的不收费普通公路可以完成货物的运输,收费公路只是为运输企业多提供了一种自由的选择。因此,只有在时间效益、周转效率、燃油经济性更高、总成本更低的情况下,公路货运企业才会放弃不收费的普通公路而选择通行收费公路。

  2.收费标准与运输成本

  我国收费公路的通行费标准一般是在公路通车时就确定,并长期维持不变的。以北京为例,京石高速公路执行的收费标准是1994年制定的,京津唐高速公路的标准是1998年制定的,八达岭、京哈、京开、六环等高速公路的标准是2000年制定的,而京承高速公路、机场北线、国道110线等2001年后陆续建成的高速公路执行的也是2000年制定的收费标准。因此,一辆相同载重的货车,在使用相同里程收费公路时所支付的费用,基本上与10年前甚至15年前完全一样。而一个从未上涨的通行费收费标准不可能是推动下游运输成本上涨的原因,这是个很简单的逻辑问题。

  其实,收费公路的发展与物流行业的发展并不是对立的关系。加快公路基础设施建设的目的,就是为了提高公路的通行能力与运输效率,从而降低全社会物流成本。没有收费公路政策建成的高等级公路,就不可能有我国物流行业的快速发展。统计数据也显示,随着收费公路政策建成的高等级公路里程的快速增加,即使在燃油价格不断上涨的情况下,公路货运成本也在逐年下降。道路运输综合运价指数从2006年的78.1下降到了2010年的65.6,平均每年下降5%左右。

  3.公路收费与商品价格

  将物价上涨归罪于公路收费的说法,还忽略了一个经济学的基本理论,即市场经济下价格最终是由供需关系决定的。2011年中国生猪价格出现了暴涨,从12元/公斤,最高涨到了20.4元/公斤。当时还有很多媒体和专家说是公路收费导致物流成本上升,提高了生猪价格。而实际情况却是,我国早在2010年就已经对运送生猪的货车免收通行费了,在猪肉价格暴涨的同时,运输成本其实是在下降的。这个案例充分说明,物价上涨的关键因素不是公路收费,而是市场的供需。可见,公路收费并不是推高运输成本与物价的原因。

  如果没有收费公路政策,中国目前大约只有不足1万公里的高速公路,一、二级公路里程也会减少50%以上;农产品(000061,股吧)的长距离运输也将受到影响,北方的居民不可能像现在这样方便地购买到海南的蔬菜和水果;公路网的通行速度可能仅是目前的一半甚至三分之一,货物的在途时间和燃油消耗都会大大高于目前水平,现在两天可以完成的运输很可能要七八天才能完成,而由此增加的成本也会远远超过收费公路的通行费用。

  4.物流成本的国际比较

  关于中国物流成本高低的问题,也是媒体和公众热议的焦点。社会物流成本是指货物在运输过程中所耗费的货币表现,简单地说就是物流企业的报价,也就是社会公众或企业托运货物所要支付的收费标准。以一个1公斤标准体积货物在美国和中国的物流活动为例。通过公路物流的方式从华盛顿运送到芝加哥,行程1126公里,费用是8.58美元,约55.74元人民币;采用相同的物流方式,从北京到上海,行程1235公里,比前者多111公里,费用只要20元人民币,约为美国的1/3。同样,在货物重量、体积、运送里程相同的情况下,在德国需要支付的费用是6.9欧元,在中国则是15元人民币,算下来德国物流成本是中国的4倍多。这两个实例说明,在货物体积、重量、运送里程相同情况下,我国的物流成本约为美国的三分之一和德国的四分之一,这与媒体常说的中国物流成本是发达国家两倍的说法截然相反。

  某些社会组织和媒体使用的“社会物流总费用占GDP比例”其实是一个反映经济结构的指标,并不是物流成本的概念。以此推测“中国物流成本高于发达国家”,其实是一种误读。这是因为一个国家的“物流总费用”取决于“物流总量”和“物流成本”两个因素,中国物流总费用高的根本原因是货运量大。由于经济结构与发展阶段不同,各国在实现相同规模GDP的过程中对货物运输的需求强度也不同。发达国家GDP构成主要是高科技、信息产业、金融服务、生物科技,其产业结构特征是以消费为主。中国GDP构成主要是工业、农业、建设和出口,表现出很强的生产型产业结构特征。与发达国家比,中国单位GDP对货物运输的需求量远高于发达国家。目前,中国每万美元GDP所需的货运量为55吨,而美国只有10吨,相差5倍多。

  2008年,中国公路货物周转量达到了3.28万亿吨公里,是美国的1.74倍,德国的6.95倍,超过了美国、德国、法国、俄罗斯、英国、加拿大6个发达国家之和。2007年,中国的GDP为3万亿美元,德国的GDP为3.2万亿美元;同年中国物流总费用大约是德国的两倍。这是因为中国的物流周转总量是德国的10倍,也就是中国用德国两倍的费用完成了10倍运输量,即中国的整体物流成本(含所有运输方式)仅为德国的五分之一,恰恰说明了中国的物流成本远低于德国。

  可见“社会物流总费用占GDP比例”反映的是中国“世界工厂”的经济结构特性和中国的发展阶段特征,而绝非社会物流成本概念。其实,该指标是一个反映经济结构的中性指标,既不是越高越好,也不是越低越好。在没有交通基础设施的极度贫困国家,还处于自给自足的部落式经济,由于基本不存在货物运输,所以物流总费用占GDP的比例几乎为0。但实际上,这些国家的货物运输是极为困难也是成本极高的。

  原始链接:http://www.dzwww.com/xinwen/shehuixinwen/201603/t20160303_13927541_1.htm