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谈《国内水路运输管理条例》的十项制度
——交通运输部水运局宋德星局长

来源:    2012-11-06

      2012年10月13日,国务院第625号令公布了《中华人民共和国国内水路运输管理条例》(以下简称《条例》),并将于2013年1月1日起施行。《条例》的颁布施行,是我国水路运输行业的一件大事,是水运法治建设又一重要成果,对于促进水运行业管理转型,推动水运行业科学发展、安全发展,将起到十分重要的积极作用。下面我就《条例》作一解读:
    • 修订《条例》的必要性

      原《中华人民共和国水路运输管理条例》(以下简称原《条例》)施行于1987年,反映了我国水路运输市场在改革开放之初的发展特点和管理要求,对推动国内水路运输市场的发展发挥了重要作用。但也存在不能适应经济社会发展和法治建设新要求的问题,一是原《条例》的许多条款带有较浓的计划经济色彩,限制了市场发挥资源配置的调节功能;二是原《条例》设定的行政许可项目多,许可条件不明确,程序相对复杂,行政处罚的种类、幅度设置不尽合理,不符合《行政许可法》和《行政处罚法》规定和执法实践的要求;三是原《条例》缺乏完备的市场监管制度;四是原《条例》的规定基本没有涉及水路运输安全管理、节能减排、运力调控等内容。新时期,水运发展面临新形势、新要求。交通运输部党组确定了"十二五"交通运输发展的总体思路,加快转变水运发展方式,大力发展现代交通运输业,这是当前和今后一个时期交通运输发展的重大战略任务。修订《条例》,充分发挥水运在构建资源节约型、环境友好型社会的优势地位和作用,为水运科学发展提供法制保障。
    • 修订《条例》的基本原则

      (一)变革管理方式,创新管理手段,提升公共管理水平
      为适应社会主义市场经济条件下水路运输市场的发展需求,交通运输主管部门在变革管理理念、管理方式、管理手段等方面进行了积极的探索和完善。《条例》总结这些经验,并将其制度化、法制化。一是减少行政许可事项,将船舶代理、水路旅客运输代理和水路货物运输代理改为备案制,建立了动态监管制度、市场退出机制,体现了从"重审批,轻监管"向加强市场监管的转变;二是取消了对市场主体自主经营行为的干预,建立了运力宏观调控制度,体现了由微观管理向宏观管理的转变;三是规定了国家运用经济、技术政策等措施,支持和鼓励经营者实行规模化、集约化经营,促进水运行业调整,体现了由运用行政手段直接管理向运用经济、技术、法律手段间接管理的转变;四是规定了各级交通运输主管部门进行市场统计、调查分析并定期向社会公布的职责,体现了由重管理向重服务的转变。
      (二)促进水运行业结构调整,推动水路运输科学发展
      当前和今后一个时期,我国经济发展受资源、环境的约束增强,产业转移和经济结构转型加快。水运行业面临各种风险和挑战,需要我们加快转变水运发展方式,加快结构调整步伐,实现由传统产业向现代水路交通运输业的转型。《条例》在"总则"中规定,"国家运用经济、技术政策等措施,支持和鼓励水路运输经营者实行规模化、集约化经营,促进水路运输行业结构调整;支持和鼓励水路运输经营者采用先进适用的水路运输设备和技术,保障运输安全,促进节约能源,减少污染物排放。"此外,还在市场准入、船型标准化等方面做出了具体规定。这些规定有利于积极推进水运结构调整,实现水运发展的速度、质量、结构、效益相统一,增强水运全面、协调、可持续发展的能力。
      (三)健全水运市场监管长效机制,维护水运市场秩序
      《条例》着力加强了对水运市场的监管,明确了水路运输管理机构的执法主体资格,以充分发挥其在市场监督检查方面的作用;建立了经营资质动态监管制度、诚信管理制度、公平竞争制度、服务质量管理制度等市场监管制度,以保证对市场监管的全面性和有效性;科学设定了行政处罚种类和处罚幅度,建立市场退出机制,以强化行政执法手段、加大市场监管力度。
      (四)深入推进依法行政,建设服务政府、责任政府
      建设服务政府、责任政府是坚持依法行政,深入推进法治政府建设的必然要求。《条例》体现《立法法》、《行政许可法》等法律精神,通过明确行政许可程序、确立水路运输管理机构的执法主体资格、设立水路运输管理部门进行市场监测及定期公告等义务,强化了水路运输管理部门提供公共服务的法定职责,进一步规范了行政管理行为,贯彻了高效、便民的管理原则。
    • 《条例》修订的主要思路

      《条例》修订以科学发展观为指导,适应经济社会发展需要,充分发挥市场配置资源的基础作用,进一步强化政府宏观能管住、微观搞活的作用。主要内容围绕规范市场准入,加强市场监管,提升管理能力和水平这一主线,通过完善水路运输及其辅助市场准入的条件和程序,建立市场动态监管及退出机制,规范水路运输及其辅助业务经营者的经营行为,强化市场主体的安全保障义务和优质服务意识,明确水路运输管理部门的各项权利、义务和责任等,保障和促进国内水路运输业的健康、安全发展。
      《条例》共6章46条,各章分别是总则、水路运输经营者、水路运输经营活动、水路运输辅助业务、法律责任、附则。
    • 《条例》的主要制度

      《条例》主要明确了以下十项制度:
      (一)确立了水路运输管理机构的法律地位
      各级水路运输管理机构20多年来一直承担着大量的一线水运执法工作。但由于其法律地位不够明确,水路运输管理机构的作用没有能够充分发挥,一定程度上影响了水路运输管理工作的顺利开展和水运执法的效果。《条例》规定:"县级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门或者机构(以下统称负责水路运输管理的部门)承担本条例规定的水路运输管理工作"。其中的"机构"指的就是各级水路运输管理机构。这一规定,明确了水路运输管理机构的行政执法主体资格,直接授予各级水路运输管理机构在行政许可、行政处罚等方面的执法权限,有力地保证了水路运输市场监管的全面性和有效性。今后,县级以上地方人民政府交通运输主管部门设立水路运输管理机构的,水路运输管理机构可以负责具体实施水路运输管理工作。
      (二)精简行政许可制度
      本着精简行政许可,规范许可程序的原则,《条例》取消了船舶代理、水路旅客运输代理和水路货物运输代理三个许可项目,仅保留了水路运输经营许可、船舶管理经营许可、外国籍船舶临时经营中国沿海运输许可;许可条件更加科学化,取消了可以由市场主体自主决定的事项,如是否具有稳定客源、货源等,在条件设定上着眼于经营能力、人员条件、安全制度、公共利益保护等;明确规定许可程序,列明许可实施期限,许可证件发放程序;规定许可实施主体为交通运输部或者设区的市级以上人民政府负责水路运输管理的部门或者机构,具体的权限划分授权由交通运输部以部门规章的形式规定。
      (三)新设运力宏观调控制度
      《条例》在行政法规层面首次对水运宏观调控措施进行了确认,并规范了适用宏观调控措施的原则、主体、依据、范围、手段和形式。规定"为保障水路运输安全,维护水路运输市场的公平竞争秩序,国务院交通运输主管部门可以根据水路运输市场监测情况,决定在特定的旅客班轮运输和散装液体危险货物运输航线、水域暂停新增运力许可。"通过这一运力调控举措,引导水运市场运力的有序投放,达到水运市场供需基本平衡的目的。
      (四)新设节能减排、结构调整政策
      为贯彻国家建设资源节约型、环境友好型社会的要求,《条例》明确规定,国家支持和鼓励水路运输经营者实行规模化、集约化经营,促进水路运输行业结构调整;支持和鼓励水路运输经营者采用先进适用的水路运输设备和技术,保障运输安全,节约能源 ,减少污染物排放。制定并实施新的船型技术标准时,对正在使用的不符合新标准但符合原有标准且未达到规定报废船龄的船舶,可以采取资金补贴等措施,引导、鼓励水路运输经营者进行更新、改造;需要强制提前报废的,应当对船舶所有人给予补偿。这项制度,对于优化水路运力结构、节约能源、保护水环境、提高航道和通航设施利用效率、保障水运安全将发挥积极作用。
      (五)新设诚信管理制度
      为贯彻落实党和政府关于建立、完善市场信用体系的部署,进一步规范市场经营行为,保障良好的水运市场秩序和水运行业健康、持续发展,《条例》确立了经营水路运输及其辅助业务应当依法经营、诚实守信的原则,并要求国务院交通运输主管部门和负责水路运输管理的部门"建立经营者诚信管理制度,及时向社会公告监督检查情况"。全面建立水路运输市场诚信管理制度,推动水运市场诚信体系建设,对于改进市场监管手段,促进市场经营主体自律,形成有效的市场约束,将起到非常重要的作用。
      (六)新设服务质量管理制度
      《条例》建立了服务质量管理制度,要求水路运输经营者应当依照法律、行政法规和国务院交通运输主管部门关于水路旅客、货物运输的规定、质量标准以及合同的约定,为旅客、货主提供安全、便捷、优质的服务,保证旅客、货物运输安全;设定了旅客班轮运输和货物班轮运输的信息发布制度,要求旅客班轮运输业务经营者和货物班轮运输业务经营者应当在规定的时间范围内公布所使用的船舶、班期、班次、运价等信息,并且及时提前向社会公布变更班期、班次、运价或者停止经营部分或者全部班轮航线的信息,保障旅客、货主的知情权。这些规定有利于提高水路运输经营者安全意识和服务意识,维护旅客、货主的合法权益。
      (七)新设应急运输保障制度
      应急运输保障是水路运输业务经营者一项重要的法定义务。《条例》要求水路运输业务经营者应当依照法律、行政法规和国家有关规定,优先运送处置突发事件所需的物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员,重点保障紧急、重要的军事运输。当出现关系国计民生的紧急运输需求时,按照国务院的部署,水路运输经营者应当优先运输需要紧急运输的物资。
      (八)健全市场动态监管和退出机制
      随着行政审批制度的精简规范,加强市场监管将成为水运管理的重点。《条例》强化了水路运输市场监管方面的规定,建立了动态监管制度,规定了经营主体公平竞争、船舶适航等义务,并特别针对班轮运输、危险货物运输提出了安全和服务质量的要求。针对部分情节严重的违法、违规行为设立了市场退出机制。
      (九)保留国内水路运输市场保护制度
      为保障国家安全,保护国内水路运输权,参照国际通行做法,《条例》对外国企业、其他经济组织和个人从事国内水路运输做了禁止性规定,对外国籍船舶做了较为严格的限制性规定,并对外国籍船舶非法从事国内水路运输(包括捎带)规定了严厉的处罚条款。
      (十)新设客运船舶强制保险制度
      为提高客运市场准入门槛,提高客运经营安全水平,保障旅客受损权益得到有效补偿,《条例》规定,水路旅客运输经营者应当为其客运船舶投保承运人责任险或者取得相应的财务担保。