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交通运输部解读
《全国航道管理与养护发展纲要(2011-2015年)》

来源:部水运局    2012-02-08

      近期,交通运输部印发了《全国航道管理与养护发展纲要(2011-2015年)》(交水发〔2011〕778号),以下简称《纲要》。《纲要》提出了“建设是发展,管理与养护是可持续发展,建管养并重是科学发展”的新理念,以“加快转变发展方式,提高航道公共服务能力”为主线,分析了航道管理与养护的发展现状和环境,明确了今后一段时期航道管理与养护工作的指导思想、工作原则、发展目标、主要任务和保障措施,是指导“十二五”期全国航道管理与养护发展的纲领性文件。
      《纲要》贯彻了国家有关水运发展的方针政策,在编制过程中充分吸纳了全国主要省市交通运输主管部门和航道管理机构、业内专家、部内相关司局的意见,凝聚了行业智慧,针对性、指导性和可操作性较强,具有广泛的实施基础。在“十二五”开局之年发布实施,符合今年全国交通运输工作会上部党组确立的“稳中求进”总基调,有利于促进水运结构调整,有利于提升航道公共服务能力,有利于实现航道更畅通、更安全、更绿色、更文明、更和谐。


    《纲要》编制背景
      交通运输部一直非常重视航道管理与养护工作,2002年9月发布了《内河航道养护与管理发展纲要(2001—2010年)》。该纲要实施以来,航道管理与养护成效显著,公共服务能力明显增强,有力地促进了水运和经济社会发展。截至2010年,全国内河航道通航里程12.42万公里,养护里程10.22万公里,沿海航道养护里程10000多公里,设标8000多座,基本形成了以长江干线、西江航运干线、京杭运河、长江三角洲和珠江三角洲航道网为骨干的干支直达、江海连通的航道网,沿海省(市、区)15-30万吨深水航道相继建成。水路货运量达到37.89亿吨(其中,内河18.86亿吨),货物周转量68427.53亿吨公里,分别比2000年增长210%、188%,占全社会货运量、货物周转量的11.7%和48.2%。
      尽管全国航道事业取得了长足的发展,但是仍然面临着诸多问题:“重建设,轻管养”的观念依然存在;航道立法滞后,滥采乱挖、“超吃水”等行为时有发生,桥梁、拦河闸坝等建筑物造成部分河段碍航、断航,航道资源破坏严重;航道养护任务日趋繁重,养护成本逐步增加,经费缺口逐年增大,部分航道处于缺管失养状态;界河和沿海航道管理体制不顺,航道管理体制不适应航道事业发展要求等。按照建设畅通、高效、平安、绿色现代化水运体系的要求,需要在今后的工作中认真解决。
      “十二五”期是转变交通运输发展方式、大力发展水运的重要战略机遇期,加快发展内河水运已上升为国家战略,《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》和交通运输部《关于贯彻<国务院关于加快长江等内河水运发展的意见>的实施意见》着重强调了航道的重要性,明确提出了加强航道建设、管理、养护工作的具体措施。2011年全国水运工作座谈会上部党组提出“兴内河、优港口、强海运”,积极推进水运结构调整,提升水运发展的质量、效益、竞争能力和水平,促进水运安全绿色发展。在“兴内河”战略中,首要任务是构建畅通高效的内河航道体系。《纲要》将为提高航道管理养护水平,促进水运结构调整,实现水路交通现代化提供了重要保障。

    《纲要》编制过程
      根据2010年全国交通运输工作会议精神,部水运局启动了《纲要》的编制工作,委托中国水运建设行业协会内河航道分会组织开展了全国航道管理与养护发展情况调研,编制完成了调研报告。2010年9月,部水运局召开《纲要》编制座谈会,听取了调研工作情况汇报,成立了编制领导小组和编写组,并对纲要名称、指导思想、主要内容等重要问题进行了讨论,形成了一致意见。2010年11月,编写组召开工作会议,讨论确定了《纲要》的总体框架和结构,并进行了编写分工。2011年2月,完成了《纲要》讨论稿。2011年4月,部水运局组织召开《纲要》讨论稿征求意见会,听取了全国主要港航管理单位代表和有关专家的意见,形成了征求意见稿。2011年5月4日交通运输部以厅水运便〔2011〕28号文在全国范围内征求意见。在此基础上形成了《纲要》送审稿。2011年6月部组织召开《纲要》审查会,原则通过了送审稿。在进一步征求部内相关司局意见后,经过修改完善,2011年12月22日交通运输部印发了《全国航道管理与养护发展纲要(2011-2015年)》。

    《纲要》制定依据和主要内容
      《纲要》根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》精神,按照《交通运输“十二五”发展规划》的总体要求,结合全国交通运输工作会议和全国水运工作座谈会议精神,依据国务院赋予交通运输部航道管理的职责而制定。
      《纲要》分六个部分。第一部分前言,明确了制定《纲要》的目的和基本定位。第二、三部分发展现状和发展环境,分析了全国航道管理与养护现状和面临的新形势,阐明了制定《纲要》的必要性。第四、五部分是《纲要》的核心内容,提出了今后5年全国航道管理与养护工作的指导思想、工作原则、发展目标和主要任务。第六部分保障措施,从四个方面提出了保障《纲要》贯彻落实的要求。

    《纲要》框架结构
      《纲要》的框架可以概括为:“一个理念、一条主线、三个转变、四大体系、九大任务、四项保障”。
      ——树立一个理念:牢固树立“建设是发展,管理与养护是可持续发展,建、管、养并重是科学发展”的理念,强调了管理与养护在航道发展中的重要作用,对巩固航道建设成果至关重要,充分体现了航道事业全面贯彻科学发展观的内在要求。
      ——贯穿一条主线:根据国家在“十二五”期加快经济发展方式转变,促进结构调整的总体部署,按照部党组关于不断提高交通运输公共服务能力和水平的要求,《纲要》始终贯穿了“加快转变发展方式,提高航道公共服务能力”这条主线。
      ——推动三个转变:按照国家加快发展方式转变的总体部署和部党组加快水运结构调整的要求,《纲要》明确提出,在“十二五”期要积极推动航道管理与养护工作实现三个转变,即实现航道服务由被动型向主动型转变,管理手段由传统型向智能型转变,养护方式由粗放式向精细化转变。
      ——构建四大体系:着眼于“十二五”经济社会发展趋势和航道发展特点,提出了今后5年航道管理与养护的发展目标,即建立统一、高效、协调的管理体制和养护机制,建立健全比较完善的法律法规和技术标准体系;基本建成管理规范、养护科学、信息畅通、保障有力的公共服务体系;初步形成以资金、科技、人才为核心的可持续发展保障体系;建设具有时代气息和行业特色的文化体系。
      ——明确九大任务:围绕所确定的发展目标,从体制机制改革、加快法制建设、保护航道资源、突出养护重点、提高养护质量、坚持科技创新、健全协调机制、加强队伍建设、加强文化建设等九个方面,明确了“十二五”期航道管理与养护的主要任务。
      ——落实四项保障:围绕各项主要任务,分别从思想认识、组织监督、资金投入、舆论引导四个方面提出了相应的保障措施。

    《纲要》主要特点
      (一)坚持五大原则。
      《纲要》紧紧围绕国家“十二五”经济社会发展的战略要求和部党组加快转变发展方式、推进现代交通运输业发展的总体部署,明确提出了“十二五”期做好航道管理与养护工作必须坚持“深化改革、管养转型;依法行政、强化管理;科学统筹、协调发展;需求引导、服务至上;科技引领、人才强航”五大原则。这五项原则体现了科学发展的世界观和方法论,从辩证的角度、发展的眼光审视航道事业的发展,准确把握了航道管理与养护工作的特点和发展规律,对于完成九大任务和具体工作目标具有全局性、前瞻性、指导性和针对性,符合今后一段时期航道管理与养护工作发展实际。
      (二)突出两大重点。
      《纲要》在客观分析航道管理与养护工作现状和发展趋势的基础上,强调“十二五”期航道管理与养护工作必须突出两大重点,即增强航道管理与养护能力和保护航道资源。
      增强航道管理与养护能力是航道事业发展的内在要求,必须自加压力、自觉追求、自我提高,不断提升工作质量和服务水平,完成“三个转变”,切实提高航道公共服务能力。因此,《纲要》明确的九大任务之中的六项都有这方面的体现。
      保护航道资源。航道是水运发展不可再生的稀缺性战略资源,随着经济社会的不断发展和对水资源综合利用的不断提高,航道资源保护力度和深度亟待加强。要实现航道事业的可持续发展,促进水运事业现代化,必须加快法制建设,强化行政管理,营造良好外部环境,切实保护好、利用好现有航道资源,并做好潜在资源的保护、开发工作。因此,《纲要》明确的九大任务之中的三项都有这方面的体现。
      (三)实施时间与范围的调整。
      与前十年航道养护发展纲要相比,本《纲要》在实施时间和范围上做了调整,将时限调整为5年,在范围上也不仅仅局限于内河,而是包括了沿海航道和国境国际河流航道在内的全国航道。
      时限的调整主要是基于以下原因:一是近年来党和国家领导人十分关心《航道法》的立法工作,全国人大法工委、国务院法制办和交通运输部加快了航道立法进程,《航道法》可望在“十二五”期出台。《航道法》颁布实施后,必将进一步规范航道管理、保障航道权益,航道发展政策、法规、规章都应在《航道法》的框架下进行调整和充实。二是随着加快内河水运发展上升为国家战略,航道事业迎来了大建设大发展的黄金机遇期,航道发展提速,建设进程加快,为适应航道管理与养护发展的新情况、新变化,将《纲要》实施时限确定为5年。同时,也便于与全国交通运输“十二五”发展规划同步实施、同步检查、同步考核。
      实施范围的调整是考虑到《纲要》为指导全国航道事业发展的纲领性文件,应涵盖全国航道,以促进航道事业的全面协调发展;同时也是全面履行现有法规和国务院赋予交通运输部航道管理职责的要求。

    《纲要》主要任务和保障措施
      根据“十二五”期全国航道管理与养护工作的指导思想、工作原则和发展目标,《纲要》紧紧围绕航道管理与养护的发展要求,提出了九大主要任务和四项保障措施。
      (一)九大主要任务。
      一是深化体制机制改革,释放航道活力。深化改革符合航道自身发展要求,是航道管理与养护持续发展的动力。要按照国家相关政策方针深化改革,积极探索并逐步建立符合航道特点、适应航道发展的管理体制和运行机制,研究解决制约枢纽通航的关键问题,强化专业化养护,同时发挥市场机制作用,充分释放航道发展活力。
      二是加快法制建设,保障持续发展。这是当前航道事业的重要工作之一,是实现航道管理与养护发展目标的根本保障。要以推进《航道法》出台为重点,不断完善航道法制建设,逐步形成层次清晰、结构合理、符合实际的航道法律法规体系,健全和完善航道技术标准规范体系,保证航道管理与养护工作有法可依、有章可循。
      三是强化行政管理,保护航道资源。这是现阶段航道管理面临的重要任务,是实现航道可持续发展的保证。《纲要》强调对跨、临、拦河(海)等与通航有关设施建设的通航影响论证审批工作。完善航道定级或重新评定工作,对尚未评定技术等级的航道进行评定,对已定级并需要调整的航道重新评定技术等级。加强航道行政管理和行政执法监督,切实保护好航道资源和航道设施,保障航道发展的基础条件不受破坏。
      四是突出养护重点,提升服务能力。这是航道养护工作的主要方法和根本目的。按照分类养护、突出重点、兼顾一般的原则,以长江干线、西江航运干线、京杭运河等高等级航道和沿海航道、国境国际河流航道为重点,加强对IV级以上高等级航道以及其他重要航道的养护工作,干支联动,协调发展。完善信息发布机制,提高应急处置能力,有效应对航道突发事件,保障航道畅通安全,为水运和经济社会发展提供优质公共服务。
      五是提高工作质量,增强养护能力。这是航道养护工作的内在要求,是实现航道管理与养护发展目标的关键环节,也是向社会提供优质公共服务的根本保证。遵循航道养护工作规律,加强内部管理,认真做好航道、航标、整治建筑物、通航建筑物等日常养护工作,最大程度地提高航道通过能力。优化资源配置,建设布局合理、功能齐全、技术先进、运行安全的航道养护装备和设施,提高航道养护工作整体水平和质量。
      六是坚持科技创新,推进航道现代化。科技创新是社会进步、科技进步、事业进步的必然要求,对实现航道管理与养护发展目标具有重要的引领作用。要鼓励理论研究和技术创新,加快信息化和数字航道建设,推动绿色航道发展,加强航道科研基地建设,推进航道现代化进程。
      七是健全协调机制,合力开发水运资源。这是水资源综合利用的必然要求,为实现航道管理与养护发展目标创造有利环境。要建立健全不同层面、内外畅通的协调机制,加强信息交流,倡导联合治水,提高水资源利用效能,实现水资源综合利用。
      八是加强队伍建设,提供人才保障。队伍建设是航道事业发展的重要组成部分,人才是实现航道管理与养护发展目标的关键因素。要切实抓好队伍建设,坚持以人为本,突出能力建设,打造一支结构合理、素质较高的航道职工队伍,培养一批引领行业发展的高素质人才。
      九是加强航道文化建设,凝聚行业力量。文化建设是时代发展、事业发展和个人发展的必然追求,是贯彻落实党的十七届六中全会精神的具体实践。加强文化建设,培养和树立先进典型,引导航道职工践行社会主义核心价值观,达到“内聚人心、外塑形象”的发展目标。
      (二)四项保障措施。
      为确保发展目标和主要任务的圆满完成,《纲要》提出了“提高思想认识,牢固树立科学发展的理念;加强组织领导,建立监督检查激励机制;加大资金投入,建立航道管理养护资金保障体系;加强舆论引导,营造良好氛围”四个方面的保障措施,进一步阐述了建管养并重的科学发展理念,强调了加强组织领导和监督检查的重要作用,提出了航道管理养护资金的筹措途径和使用要求,明确了充分利用各种宣传形式、营造良好氛围的方法和手段。