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交通运输部解读《中华人民共和国海员外派管理规定》

来源:    2011-07-28

    • 政策出台的背景

      船员这个特殊的群体在保障水上交通安全和防治船舶污染环境、促进对外贸易发展等方面,发挥着重要作用。国际海事组织曾做出这样的评价,“没有船员的贡献,世界上一半人会受冻,另一半的人会挨饿”,非常形象的揭示了海员的地位和作用。船员这一职业也是公认的艰苦职业和风险职业,船员的非凡贡献和付出值得我们铭记。
      我国政府高度重视船员的劳动保护和社会保障,2007年出台的《中华人民共和国船员条例》吸纳了《2006年海事劳工公约》中的重要内容。为进一步加强船员服务管理,规范船员服务行为,维护船员和船员服务机构的合法权益,交通运输部于2008年出台了《中华人民共和国船员服务管理规定》。今年3月7日,交通运输部颁发了2011年第3号部令,公布了《中华人民共和国海员外派管理规定》(以下简称《规定》),并将于7月1日起施行。《规定》的颁布实施,为海员外派工作正式纳入船员行业管理提供了重要依据,是规范海员外派管理的指导性规章。它的实施会在提高我国外派海员整体素质、保护外派海员合法权益、促进海员外派事业健康发展等各个方面起到巨大的推动作用。

    • 制定《规定》的意义

      《规定》总结了多年来外派海员类对外劳务合作管理工作中许多好的做法和经验,凝聚了各方智慧,体现了可持续发展的精神。我们这个《规定》是一个基础,在具体执行过程中,还需要不断总结以往的经验教训,及时的发现新问题,解决新问题。我相信,在全行业的共同努力下,我国的海员外派事业将会迈上一个新的台阶,会培养出更好、更多的高素质的外派海员,为我国尽早实现“船员强国”目标而共同努力。

    • 制定《规定》的目的

      海员外派是我国对外开放最早的行业之一,也是与国际接轨紧密度较高的行业,外派海员的形象关系我国的国际形象。随着我国航运经济的发展,海员外派的规模在不断扩大,专业管理的要求也在不断提高。为了促进外派海员业务的健康发展,积极拓展中高端外派劳务市场,强化业务部门的职能作用,规范海员外派市场管理,2010年5月5日,商务部与交通运输部联合下发了《关于加强外派海员类对外劳务合作管理有关事宜的通知》,依照“平稳过渡、责权一致”的原则,将海员外派的相关工作由商务部移交至交通运输部,实现了管理职责分工的合理调整。通过调整,交通运输部负责所有赴外籍船舶或港澳台地区籍船舶工作的外派海员类劳务人员的管理,包括外派企业经营资格管理、证件管理、人员培训、项目审查、项目招收备案、境外管理,会同国务院有关部门和地方政府处理境外突发事件和船员劳务纠纷、打击违规违法外派及整顿市场秩序、强化政府公共服务等工作。在这一背景下,交通运输部商商务部同意,出台了本《规定》,其目的是要在新的管理形势下,完善和细化海员外派管理的法律制度,规范海员外派管理,维护外派海员合法权益,提高我国外派海员整体素质和国际形象,促进海员外派市场向高端化、专业化、规模化方向发展,为海员外派事业可持续发展提供法制保障。 

    • 《规定》的主要内容

      《规定》在《船员条例》及对外劳务合作的相关法律法规框架下,针对海员外派的特点,明确了海员外派机构的准入门槛,从各个环节规范了海员外派机构、境外船东等市场主体行为,并且明确了相关责任。主要内容可以概括为:遵循三个原则、确立四项制度、履行六大义务。

    • 《规定》遵循的三条基本原则

      一是“谁派出,谁负责”的原则。
      主要防止海员外派“有人派、无人管”现象的发生。对外劳务合作涉及多方权力义务关系,派出人员的权益保障工作较为复杂。外派海员的工作地点是外国籍船舶,在海上,经常遇到灾难性气候,特别是近年来国际海盗活动日益猖獗,更增加了海员工作的艰苦性和危险性。海员的人身权力和经济权益极易受到侵害。为了防止侵权和纠纷发生时,外派机构、境外船东相互推诿,逃避责任,第四条明确了“谁派出,谁负责”的原则。要求从事海员外派业务的机构对其所派出的海员负责,做好外派海员在船工作以及登、离船期间的各项保障工作。
      二是“风险防控,预防为主”的原则。
      海员外派具有国际性合作和全球性运作的特点。外派海员通过合同关系派往境外为境外船东工作,工作环境陌生,海员之间工作关系不稳定,个体性较强,一旦发生紧急情况或劳务纠纷,缺乏有组织的劳动保护,合同是对海员和船东唯一的约束和保障,劳务风险较大。本《规定》从有效地防范风险、保护外派海员合法权益、保证外派海员整体素质的目的出发,较为系统地规定了海员外派机构应当具备的资质条件、规范运作的要求、突发事件的预防和应对处理等,对海员外派机构提出了高标准的要求。
      三是“平稳过渡、相互衔接”的原则。
      《规定》按照《船员条例》及对外劳务合作等法律法规的规定,总结了多年来外派海员类对外劳务合作管理工作好的做法和经验,针对海员外派的职业特点,强化了海员外派的管理,注意保持了政策的连续性和平稳过渡,并确保与船员服务机构、国际船舶管理公司以及一般对外劳务合作企业管理的衔接。

    • 《规定》设置的四项主要制度

      《规定》以海员外派机构的管理和外派海员的权益保障为中心,设置了资质制度、年审制度、退出制度和应急管理四项主要制度。
      1、海员外派机构的资质制度
      海员外派机构从行业范畴来讲,属于船员服务机构,按照《船员条例》的规定应当取得资质许可。但在资质的具体条件上,与一般船员服务机构相比,又具有一定的特殊性,需要根据劳务外派的特点规定单独的许可条件。因此,《规定》参照了商务部原来一直沿用的对外劳务合作许可条件以及正在国务院审核、近期将出台的《对外劳务合作条例》的规定内容,明确了海员外派机构的从业条件,以强化海员外派的管理,并保持政策的连续性。
      《规定》第五条明确的为外国籍或者港澳台地区籍船舶提供配员等船员服务活动机构的资质条件主要体现在三个方面:
      一是人员要求。
    要求海员外派机构的专职管理人员中,应有两名以上具有国际航行海船管理级船员任职资格的人员和至少要有3名具有两年以上海员外派相关从业经历的工作人员。同时,为避免“皮包公司”式外派机构欺诈海员的情况,还要求其必须具有100人以上的自有外派船员。
      管理人员的数量和质量对于外派服务机构的工作是至关重要的,人员素质的高低,是海员外派机构能否高效运转的决定因素。海员外派工作的专业性较强,国际船员劳务市场的行情又十分复杂、瞬息万变,船员在派出期间可能遇到的各种问题,都需要预先探知评估,并与境外船公司沟通协商。所以,管理人员只有熟知了外派海员的工作环境、工作任务、生活方式,还有国际、国内船员流动、市场走向等方面的情况之后,才能在签订劳动合同、服务协议、上船协议时更好地履行审查、把关、咨询义务。同时,海员外派与在国内提供船舶配员服务存在一定的区别。把海员派到海外去工作、谋生,这是一种比较特殊的船舶配员服务,条件中要求经营者具有国际法律常识,了解接收海员的国家以及境外船东的详细情况,对派出海员的工作、报酬甚至生命负责。如果因经营管理不善而带来纠纷,形成诉讼或者造成安全事故,不但会给劳动者造成损失,也会影响到国家外派海员形象的提升。
      二是资金要求。要有至少500万元人民币的注册资金,并具备足额交纳100万元人民币海员外派备用金的能力。关于注册资本和备用金的规定,是从海员外派业务的对外经营性质考虑的,基本沿用了商务部原来的规定。备用金是作为外派海员在遭遇突发事件时的应急之用,同时,当外派机构欠付外派海员赔偿金时,也可以以此进行支付。为了规范备用金的管理使用,《规定》明确指出,备用金的使用和管理,应当遵守国家对外劳务合作备用金管理制度。
      三是管理能力的要求。主要强调了四个基本能力,一是要具有法人资格,这就排除了个体从事海员外派的资格;二是要具有对外派海员进行培训的能力;三是要建立有相关管理制度,包括船员服务质量管理制度、人员和资源保障制度、教育培训制度、应急处理制度等相关管理制度;四是要具有良好的商业信誉,近三年没有重大违约行为和重大违法记录等。这些要求,是保证外派海员市场安全的基本条件,符合海员外派管理的实际需要,同时也是对现有海员外派机构基本情况的总结和提练,大部分海员外派机构都能够达到这些条件,不会对海员外派市场造成冲击和改变。
      2、年审制度
      为了加强对许可事项的监督管理,保证海员外派管理质量《规定》第十条明确了海员外派机构的资质证书有效期为五年。在此期间,海事管理机关对海员外派机构的监督管理,主要是通过年审来实现的。第十四条规定,海员外派机构资质实施年审制度,直属海事管理机构应当于每年度的2月份至4月份负责组织实施年审。在资质有效期上是与《船员服务管理规定》的有关规定是一致的,但增加了检查频次,从每2到3年一次的中期核查、提升到每年一次的年审检查,较之船员服务机构的管理更加严格了。年审主要是审查海员外派机构的资质条件符合情况及合法经营、规范运作情况,从而保证海员外派机构,无论是在从业之初,还是在日常经营中,都要符合机构资质许可条件的各项要求,按照机构责任和义务的规定规范运作、诚信经营。
      3、退出制度
      退出机制是对海员外派机构实施监督检查的有效手段。
    第十七条、第四十五条等条款规定,对于年审不合格的,海事管理机构责令其限期改正;逾期未改正的,撤销其海员外派机构资质。海事管理机关通过监督检查,对其他不再具备海员外派资质条件的情况,包括利用欺骗手段获取资质的、由于管理原因导致外派海员权益严重受损的问题企业,应当责令其改正,在限期内未改正的,应当撤销其相应资质。这样的制度设计,最终确立了海员外派机构资质管理中“以年审为支撑、以监督检查为补充”的退出机制,确保我国海员外派行业实现“有进有出”的良性循环。应当说明的是,海员外派机构的资质被撤销后,只是停止了海员外派业务的继续经营权,其对原有外派海员的责任义务还要继续履行。
      4、应急管理制度
      突发事件的预防与应急处置是海员外派管理重点要解决的一个问题。为保证海员外派机构提高处理发生突发事件的能力,做到提前预案、及时处置、妥善处理和保障权益,也为了提高海事管理部门协调和组织处理海员外派突发事件的水平和能力,在《规定》中专门就“突发事件处理”作了专章规定。主要包括两个方面:
      一是备用金管理。
    第二十一条、第三十七条等规定了备用金的动用情况、使用管理及缴存义务,同时也明确海事管理机构对备用金管理的基本要求。主要考虑是,由于境外船东的管理制度、船籍国法律规定的不同或者管理不规范,经常出现怠于履行法律义务的情况,也有的规避风险、逃避责任。在这种情况下,出于应急保障的考虑,特别规定,海员外派机构有责任与境外船东共同做好突发事件的处置工作。在突发事件的处理过程中,经常遇到责任方拒绝履行法律义务,船员被搁置海外,得不到应有的救济,在这种情况下,备用金制度就显示出其重要的作用。具体来讲,当海员外派机构拒绝承担或者无力承担突发事件带来的责任时,可以动用海员外派备用金,用来支付外派海员回国或者其他紧急救助所需费用。同时,为了保证备用金经常处在足额状态,在备用金动用的30日之内,海员外派机构应当补齐缺失的数额。
      二是应急处理。第三十五条、第三十六条等条款明确了境外突发事件的处理,应当按照对外劳务合作有关规定执行,即纳入全国及各省市对外劳务合作境外突发事件应急处理机制之中。同时,要求海员外派机构,一是要建立并及时启动突发事件应急预案;二是应急处理情况应当及时向海事管理机构报告;三是与境外船东共同做好处置,当境外船东未能全面履行责任时,及时代位处理。特别要注意的是,境外突发事件的处理,涉及地方人民政府、商务部门、外交部门、公安部门、人力资源和社会保障等多个地方政府和相关部门的职责,海事管理机构要与地方政府和相关部门通力合作,共同做好突发事件的应对工作,目标就是保护好外派海员合法权益,避免在突发事件中外派海员利益受损。

    • 《规定》明确了海员外派机构的六个重点义务

      1、诚实守信。第二十二条要求,海员外派机构应当遵守国家船员管理、船员服务管理、船员证件管理、劳动和社会保障及对外劳务合作等有关规定,遵守中华人民共和国缔结或加入的国际公约,履行诚实守信义务,保证各项海员外派管理制度的有效运行。
      2、为外派海员购买境外人身意外伤害保险。外派海员常年在船上工作,流动性强、风险高,权益极易受到损害,而且很难通过自己的力量及时维权。随着海员外派规模的扩大,外派海员维权情势日益严峻,为此,第二十五条、第三十条等条款要求外派机构作为拥有较多社会资源的管理方,建立运行一套行之有效的管理制度,通过购买保险、建立沟通机制等手段,更多的利用企业的力量来保护海员的权益。
      3、对所派海员进行培训。第二十八条要求,海员外派机构应当根据派往船舶的船旗国和公司情况,对外派海员进行相关法律法规、管理制度、风俗习惯以及注意事项等项知识的任职前培训。同时还要根据外派的实际需要进行必要的岗位技能训练,目的是提高外派海员担当工作任务的适任能力。
      4、保证派出海员与相关单位签订劳动合同。海员到境外船东的船舶上工作,一旦遇到突发事件,人身受到伤害或者合法权益受到侵犯时,如果没有与一个单位建立劳动关系,就会陷入孤立的境地,很难讨回公道,同时,也会给海员外派的管理工作造成困难。为了避免这种情况,第二十四条要求,外派机构在派遣海员时,要保证海员与本机构、境外船东、国内航运公司或者其他相关单位签订《劳动合同》。由于这方面的合同专业性比较强,而海员又缺乏相关知识,容易忽视与自身利益有关的条款。因此,要求海员外派机构利用自身处理法律事务的能力和手段,负责对船员与境外方面签订的合同进行审核。这也是在机构资质中规定的具有“处理海员外派相关法律事务的能力”的具体体现。另外,第二十九条等条款还对船舶配员协议、上船协议等专业性较强的协议文本的内容作了规定,其初衷也是为了更好地保护出境船员的切身利益。
      5、不得与存在安全风险的船舶建立外派关系。第三十三条从保护海员合法权益、降低外派风险的角度出发,明确对于在港口国监督检查中被列入“黑名单”的船舶、非经中国境内保险机构或者国际保赔协会成员保险的船舶、未建立安全营运和防治船舶污染管理体系的公司、船舶,禁止海员外派机构与他们建立派遣关系。主要考虑是,部分国家为了吸引船舶注册,采取了比较低的管理标准,导致很多船况较差、管理不规范的公司的船舶通过挂方便旗的方式投入营运。而这样的船舶所招募的海员也趋向于低资质、低报酬。由于目前我国的海员外派还处于一个比较低的水平,加上海员与外派机构之间信息获取量的不对称,部分海员被派到了这样的船舶上工作。每当突发事件和侵权案件发生,海员的生命、财产权益受到侵害时,经常出现无法维权或维权措施不当的问题,致使受损害的海员拿不到应有的补偿、赔偿。这种情况的频发,不仅是海员利益的损失、外派机构的损失,也在客观上阻碍了我国海员外派总体质量的提升和规模的扩大。
      6、不得收取额外费用。第三十一条要求,海员外派机构不得以提供就业机会为理由,向外派海员收取费用,也不得用克扣劳动报酬、收取抵押金等方式变相收取费用。目前,我国海员外派机构在公布的收费项目之外,以向海员提供工作机会为名,采取各种形式收取费用的现象比较常见。为了阻止这种情况的蔓延,本《规定》不但作了禁止性规定,还明确了违规收费应该承担的法律责任。

    • 《规定》的实施建议

      作为《船员条例》的重要配套规章,《规定》的颁布实施将对今后海员外派乃至船员服务管理工作产生重要影响。海事管理机构要正确理解《规定》的主要内容,贯彻好、执行好《规定》的各项制度。

      (一)全面理解《规定》的内涵,正确把握《规定》的尺度
      一个新的法规出台,能否得到顺利的贯彻实施,对它的认识和把握是最重要的。要充分认识到《规定》出台的重要意义,深刻理解和准确把握《规定》的制度内涵,尽量避免“一放就乱,一管就死”。海员外派在国际化的市场运作中,具有自身发展规律,制定《规定》时已充分考虑到了这一点,我们预期,《规定》实施后,这个市场将会出现一个更加稳定、更加健康的局面。如果说《规定》束缚了某些企业的手脚,也只是束缚了违法经营者。对于合法经营、诚实经营的机构来说,则是一个很大的支持与促进。在贯彻《规定》的过程中,要做好向全社会的宣传工作,取得社会的支持和理解,使广大海员和外派机构切实了解各项制度的内涵和用意,从而自觉遵守并配合管理部门依法开展相关工作。
      (二)鼓励海员外派机构做大做强,积极参与国际竞争
      海员管理及海员外派业务都是处在发展中的事务,特别是近年来,发展的速度更快。这就要求我们的管理要跟上步伐,要与时俱进。国际海员市场是一块很大的蛋糕,要鼓励海员外派机构做大做强,给予政策上的支持,信息上的服务。要大力培育海员队伍的后备力量,积蓄充足的人力资源,争取在激烈的竞争中占得先机。
      (三)要依法行政,做到严格执法与热情服务的有机结合
      依法行政是建设法治政府、服务型政府的基本要求。我们所面临的海员外派市场还比较乱,问题也比较多。要实现海员外派的规范化管理,贯彻执行好《规定》,就要在坚持依法行政的前提下,做到严格执法与热情服务的有机结合。
      一是在实施海员外派行政许可过程中,既要坚持服务、便民的原则,又要严格按照《规定》要求的各项条件和程序进行,确保有效把关。同时,按照《行政许可法》和《规定》的要求,对许可事项加强监督,做到事前、事中、事后全过程监管。
      二是海事管理机构要切实实施好监督管理的工作,引导和督促各海员外派完善管理,规范运作、诚信经营、健康发展。要按照《规定》要求,切实担负起辖区海员外派监督管理的职责。