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《公路水运工程质量监督管理规定》解读

来源:交通运输部    2017-09-16

      日前,交通运输部发布了《公路水运工程质量监督管理规定》(以下简称《规定》),自2017年12月1日起施行。为便于交通运输主管部门、有关市场主体更好地理解该规定的相关内容,切实做好贯彻实施工作,现就《规定》出台的背景及主要内容解读如下:

      一、修订背景

      自1999年以来,交通运输部在公路水运工程质量监督管理方面先后出台了3部规章,分别是1999年《公路工程质量管理办法》(交公路发〔1999〕90号)、2000年《水运工程质量监督规定》(交通部令2000年第3号)和2005年《公路工程质量监督规定》(交通部令2005年第4号),对加强质量监管工作发挥了重要作用。近年来,公路水运工程建设任务日益繁重、建设与管理模式不断创新,经济社会发展对质量工作的要求越来越高,公路水运工程质量监督管理工作面临着转变政府职能和强化事中事后监管,以及转变发展方式、突出节能环保和安全发展理念的新常态,质量监管方式、手段等都要相应丰富、完善和调整,将监管工作新经验上升到制度层面,对不合时宜的方式方法作出调整。此外,目前立法零星化、碎片化的状况亟待需要改变。因此,有必要对现行的3部规章进行全面修订整合,形成新的《规定》。

      二、主要内容

      《规定》共五章49条,分别为总则、质量管理责任和义务、监督管理、法律责任、附则。主要内容是:

      一是明确了部与长航局及各级交通运输主管部门在公路水运工程质量监督管理上的职责分工。在部级层面,《规定》第四条第一款规定:“交通运输部负责全国公路水运工程质量监督管理工作。”同时根据中编办关于长航局的职责规定,规定部长江航务管理局按照规定的职责对长江干线航道工程质量监督管理。在地方层面,《规定》明确县级以上地方人民政府交通运输主管部门按照规定的职责负责本行政区域内的公路水运工程质量监督管理工作。考虑到当前质量监督工作实际,根据《建设工程质量管理条例》中相关规定,《规定》明确,公路水运工程质量监督管理,可以由交通运输主管部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。

      二是明确了各从业单位在质量管理方面的责任和义务,切实做到参建单位质量管理责任明确,责任可落实、可追究。《规定》在要求从业单位建立健全工程质量保证体系,制定质量管理制度,强化工程质量管理措施,完善工程质量目标保障机制的基础上,设专章逐条规定了各单位质量管理责任。规定建设单位对工程质量负管理责任,勘察、设计单位对勘察、设计质量负责,施工单位对工程施工质量负责,监理单位对施工质量负监理责任。《规定》还要求勘察、设计、施工单位应当依法、严格规范分包行为,并对各自承担的工程质量负总责,分包单位对分包合同范围内的工程质量负责;材料和设备的供应单位应当按照有关规定和合同约定对其产品或者服务质量负责。

      三是细化了公路水运工程质量监督管理的具体环节和内容。《规定》明确了公路水运工程实行质量监督管理制度及监管期限,即质量监管部门应当自建设单位办理完成施工许可或者开工备案手续之日起,至工程竣工验收完成之日止,依法开展公路水运工程建设的质量监督管理工作。这样规定,主要是明确质量监管部门实施监督管理工作的时间界面。建设单位办理完成施工许可或者开工备案手续后,即具备了合法开工的条件,此时质量监管部门应当依法开始对工程建设质量实施监管;未办理施工许可或者开工备案手续的违法开工工程,有关部门应当依法责令停止施工,质量监管部门不对其质量实施监管。工程竣工验收完成后,建设期间的质量监督管理工作任务结束,即进入运营维护期,由运营部门对运维阶段的质量负责。这样规定一方面明确了质量监管部门的监管责任期间,督促监管人员在该期间内严格履行监管职责;另一方面并不意味着工程完成验收、交付使用后发生事故,质量监管部门就不用承担责任。如果事故是质量监管部门在监管期间履职不当导致的,仍然要承担相应责任。《规定》同时明确了从施工到验收各环节从业单位特别是建设单位的质量管理以及监管部门的检测检查义务,切实落实从业单位质量管理和政府质量监管责任,保障工程建设质量。

      四是强化了对违法人员的信用管理,充分发挥信用管理在加强公路水运工程质量监督管理中的作用。《规定》要求质量监管部门应当完善公路水运工程质量信用档案,健全质量信用评价体系,加强对公路水运工程质量的信用评价管理,并按规定将有关信用信息纳入交通运输和相关统一信用信息共享平台;应当健全违法违规信息公开制度,将从业单位及其人员的失信行为、举报投诉并被查实的质量问题、发生的质量事故、监督检查结果等情况,依法向社会公开。

      三、主要特点

      《规定》在修订中,注意处理好继承与创新、公路与水运、监督与管理、宏观指导与微观措施的关系,与目前施行的规定相比,主要有五个方面的修订,具体如下:

      一是整合监督管理资源,提高监督管理效率。根据《建设工程质量管理条例》(国务院令2000年第279号)精神,公路水运工程实行质量监督管理制度。基于公路和水运工程质量监督管理的主体、基本工程建设程序和工程建设规律基本相同的特点,将原公路和水运工程中涉及质量监督管理的《公路工程质量管理办法》、《公路工程监督规定》和《水运工程监督规定》,以及分散在部先后出台的工程质量监督管理文件中的有关要求,合并修订为一个规定,即《公路水运工程质量监督管理规定》。这样,从顶层设计就注意避免政出多门、标准不一、方便基层,切实做好质量监督管理工作。

      二是突出质量主体和监管责任,加强工程质量管理。工程质量在设计既定的前提下,其优劣水平主要取决于“干”与“管”的水平。加强工程质量管理,要全面落实工程质量责任。按照“明确责任、落实责任、追究责任”的原则,在明晰工程建设质量责任界定上,进一步强化建设单位的管理责任,也就是首要责任,勘察、设计、施工单位的主体责任;在落实质量管理的措施上,实行质量责任终身制,相关人员依法在工程合理使用年限内承担质量责任。在施工质量过程控制上,强调按规定施行班组自检、工序交接检、专职质检员检验的质量控制程序,强化施工单位主体责任落实。同时要求公路水运工程质量监督机构,要严格依法、科学、规范、公正地开展质量监督管理,质量监管工作实行项目监督责任制,可以明确专人或者设立工程项目质量监督组,实施项目质量监督管理工作。

      三是坚持依法监管,规范监督管理行为。强化政府对工程质量的监督管理,加强工程质量监督队伍建设,一是交通运输主管部门或者其委托的质监机构应当制定年度工程质量监督检查计划,确定检查内容、方式、频次以及有关要求等。在质量监督中,质监机构可以采用随机抽查、备案核查和专项督查等方式对从业单位实施监督检查。二是提出了质量监督机构应满足的基本条件,质监机构履行职能所需经费按照国家规定纳入同级财政预算予以保障。在工程质量检测方面,质监机构具备相应检测能力的,可以自行对工程质量进行检测,不具备相应检测能力的,可以通过政府购买服务的方式,委托具备条件的第三方试验检测机构进行工程质量检测。三是规定了在履行监督检查职责时,质量监督机构有权依法采取的有效措施。

      四是完善工程质量评价机制,提升工程质量水平。一是理顺交工验收工作。交工验收工作由建设单位负责。交工验收前,建设单位应当组织对工程质量是否合格进行检测,出具交工验收质量检测报告;设计单位出具工程设计符合性评价意见;监理单位出具工程质量评定(评估)报告。在此基础上,质监机构组织进行核验,并出具工程交工核验意见。二是推行工程质量综合评价。竣工验收由交通运输主管部门负责。在竣工验收这个关键环节,通过工程建设、设计、施工和监理各方责任主体的自评、相关方的互评以及通过工程质量用户满意度调查评价,形成对建设项目工程质量水平的综合评价。质监机构在交工核验意见的基础上,根据以上评价情况和对工程质量复检情况,出具工程质量鉴定报告。充分体现了深化 “放管服”改革,切实加强事中、事后监督管理的要求。

      五是立足宏观指导,注重问题导向。《规定》将工程质量监督管理主体定位是交通运输行业主管部门,在修订思路上,考虑了全国各省情况不同,只是从宏观上把握法律法规规定的职责和工作程序,而质量监督管理过程中操作层面的具体要求,由各省根据本省实际情况,制定监督管理实施细则。公路水运工程质量监督管理应立足法定职责,以技术标准、规程为基础,行政管理和执法管理相结合。根据《行政处罚法》规定“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”的相关精神,《规定》在“法律责任”方面作了较大的修订。一是明确质量监督管理的职责,增加了行政执法管理的工作要求;二是根据有关法律法规,规定了当未履行质量责任的情况时,对应的处罚种类和标准,三是结合公路水运工程建设实际,规范了自由裁量权,细化了上位法的罚款比例或数额,有效解决了过去对未履行质量管理职责、违反质量监督管理规定的情况,执法难、处罚难的现象。

      四、关于《规定》的贯彻落实

      一要加强《规定》宣贯。各地交通运输主管部门、各相关单位要从质量问题是我国经济社会发展的一个战略问题,关系人民群众切身利益的高度,加强对《规定》的宣贯学习,明确各自的责任、义务和相关的行为规范,确保《规定》落地落实。

      二要制订实施细则。各地交通运输主管部门要按照《规定》要求,结合本省实际情况,制订实施细则,健全完善相关配套制度措施,全面落实各方主体的工程质量责任,加强工程质量监督管理队伍建设,强化政府对工程质量的监管,不断提高监管水平。

      三要完善信用评价体系。各地交通运输主管部门应加快推进公路水运工程质量信用评价机制和信用信息管理系统的建设,将对工程质量的评价结果与质量诚信体系、市场监管体系相结合,并实现与部级信用评价和信用信息管理系统的互联互通,加强信息化应用和信用信息资源共享,不断提升公路水运工程质量监督管理水平。