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交通运输部公路局李华局长解读《公路安全保护条例》

来源:    2011-03-15

      2011年3月7日,国务院第593号令颁布了《公路安全保护条例》(以下简称《条例》),并将于2011年7月1日起施行。《条例》的颁布施行,在我国公路发展史上具有里程碑意义,标志着我国公路安全保护工作迈上规范化、制度化、法制化的新台阶。

    • 制定《条例》的基本原则

      (一)立足全面保护。从保护主体看,《条例》不仅明确了交通运输主管部门和公路管理机构的保护职责,而且还动员各级政府、各相关职能部门以及社会公众等各方力量广泛参与公路安全保护工作。从保护对象看,既明确了公路、桥梁、隧道、渡口、公路附属设施等公路主体线路的保护,又加强了对公路用地、建筑控制区、集镇规划控制区、桥梁采砂区、桥隧爆破区等立体空间的管理。
      (二)重点强化治超。违法超限运输危害极大,是最为严重的公路“杀手”。为此,《条例》将建立超限治理长效机制作为重中之重,从管理手段上强化超限治理措施,在管理环节和管理力量上突出了综合治理,从车辆的生产、改装、注册登记、货运装载、站点检测、责任追究等环节入手,对超限治理作了详细规定。
      (三)坚持依法行政。坚持依法行政是依法治国的必然要求,是建设法治政府的核心所在。《条例》严格遵循国务院关于全面推进依法行政实施纲要确定的基本原则和要求,不仅明确了公路管理机构的执法主体资格,赋予了必要的执法手段,又规定了应当承担的法律责任,实现公路执法的权责统一,有利于建立“层次清晰、事权明确、权责一致、运转高效”的地方公路管理体制,进一步促进公路管理机构的职能转变。
      (四)突出服务便民。维护公路的完好、安全、畅通是政府交通运输主管部门及其公路管理机构的职责,做好公路安全保护工作的出发点和最终目的是为广大人民群众提供方便、快捷、安全的出行条件。因此,《条例》始终坚持以执政为民、服务群众为指导思想,不断强化公共服务职能,充分体现了以人为本的思想和宗旨。如,明确了公路管理机构和有关部门对公路养护工程的及时公告和保畅义务,防止施工区域路段堵塞;建立了跨省大件运输联合审批机制,提高行政许可效率;加强路网运行监测,通过多种形式向社会发布公路出行信息等。

    • 《条例》的主要思路

      《条例》共6章77条,各章分别是总则、公路线路、公路通行、公路养护、法律责任、附则。总体内容贯穿了公路安全保护这一主线,通过对公路进行静态保护和动态保护相结合,通过加强养护管理和提升公路应急处置能力,全面保障公路的完好、安全和畅通。具体来讲,就是以《公路法》为主要依据,以保护公路设施、保障人民群众生命财产安全、规范执法行为、改善公路服务水平为出发点,进一步明确有关部门、单位、个人等在公路安全保护工作中的职责和义务;适应实际工作需求,细化《公路法》部分条款的内容,对非法占用、挖掘、穿跨越、损坏、破坏公路设施的行为和处罚措施作出具体规定;总结集中治超经验,着力健全治超长效机制,加强车辆生产、销售、注册以及货运场站装载等环节的源头监管;加大公路保护力度,强化执法手段和措施,对各种违法行为应承担的法律责任进行明确;强化公共服务职能,加强公路交通网络公共服务能力建设的规定。

    • 《条例》的主要制度

      (一)关于车辆超限治理制度。作为车辆超限治理的一项重要措施,《条例》首次以行政法规的形式在源头治理方面加强了监管,包括强化车辆生产、销售、登记以及货运场站装载等环节的源头管理,明确了相关主体的责任或义务,确保源头治理的效果。同时,加强了路面监控网络的建设,对固定超限检测站点建设和管理等作了进一步的明确,并加大了对车辆超限的责任追究力度。总的来说,《条例》通过一系列规定对近年来超限治理的有益经验进行了巩固,力求治超制度环环相扣,取得长效,为进一步开展车辆超限治理提供了牢固的法制基础。
      (二)关于行政许可制度。行政许可是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种有效手段,在行政管理中发挥了重要作用。《条例》针对影响公路完好、安全和畅通的情况并结合《公路法》的相关规定,对修建铁路、机场、供电、通信、水利等建设工程需要占用、挖掘、跨越、穿越公路设施的涉路施工活动,不可解体的超限物品运输活动,护路林更新采伐等方面规定了行政许可制度。同时结合实际情况,创新了行政许可的方式。比如,加强了涉路行为行政许可的“前、中、后”三个环节管理,一是要求建设单位在提交涉路施工许可申请前对涉路施工行为进行安全评价,二是要求涉路工程设施必须经过许可机关验收方可投入使用,三是明确了涉路工程设施建成后的维护和管理责任。再如,为解决近年来各地反映跨省大件运输中存在不便民的问题,《条例》建立了跨省大件运输联合审批机制,即由起运地省级公路管理机构受理并协调沿线各省级公路管理机构联合审批跨省超限运输许可,实行“一站式审批”,极大地便利了申请人。
      (三)关于保障公路安全的区域范围。《条例》在《公路法》的基础上,对保障公路安全的区域范围作出了细化规定,明确了对相关区域的保护义务。具体包括:一是公路建筑控制区制度,明确了建筑控制区的划定标准并规定了一系列的保护性制度;二是集镇规划控制区制度,《条例》规定新建村镇、货物集散地、农贸市场等公共场所,应当与公路保持一定距离,并尽可能在公路一侧建设,通过对规划、建设等源头环节实行有效管控,防止造成公路街道化,降低公路通行能力和服务标准;三是其他保护区域,如桥梁周边一定范围内禁止采砂,严格限制进行抽取地下水、架设浮桥等危害性活动,公路周边一定区域严格监管采石、取土、爆破等活动。
      (四)关于公路养护管理模式。近年来,公路养护管理工作取得了很大进展。养护工作正在从粗放型向集约化、专业化方向转变,管理工作正在从经验型向科学化、法制化方向转变,通行保障工作正在从被动应对型向主动化、人性化方向转变。《条例》在总结各地探索公路养护运行机制改革经验的基础上,明确了公路养护单位的资质条件,提出了公路养护的专业化、社会化发展方向,强调了公路养护的作业标准和操作规程。这些规定,将进一步促进公路养护的规范化和科学化,提高公路养护的质量和效率,缓解养护施工与通行保畅的矛盾,为人民群众提供更加良好的出行条件。
      (五)关于农村公路保护。近年来,我国乡道和村级公路里程迅速增加,特别是中央提出建设社会主义新农村政策后,农村公路得到快速发展。到2010年底,全国农村公路总里程达345万公里。为了进一步加强农村公路保护工作,《条例》一方面在行政法规层面首次引入了村道的概念,明确村道的管理和养护工作,由乡级人民政府参照本条例的规定执行,对《公路法》作了补充;另一方面,为了防止超限运输车辆损坏农村公路,《条例》规定县级人民政府交通运输主管部门或者乡级人民政府可以根据保护乡道、村道的需要,在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施。通过调研,实践中,农村群众对这一规定非常支持,对“家门口的路”很有感情,责任心很强,保护热情很高。
      (六)关于公路安全保护的措施和手段。公路具有开放性,承载着高速运行的车流,公路执法具有较高危险性,为保障《条例》规定的公路安全保护制度落实到位,《条例》从两个方面明确了公路安全保护的措施和手段。一是细化了行政处罚规定。主要是根据不同类型的违法行为及其违法情节规定了幅度不同或者性质不同的处罚,增强行政处罚的规范性和操作性。二是完善了行政强制规定。主要是对扰乱超限检测秩序、损害公路且拒不接受调查处理等危害较大的行为规定了责令改正、扣留工具或车辆等行政强制措施。当然,公路管理机构采取行政强制措施,要严格按照规定的程序进行,避免侵害相对人合法权益。
      (七)关于公路突发事件应对制度。《条例》总结了近年来应对雨雪冰冻灾害、地震、泥石流等公路突发事件成功经验,作了相应规定。一是要求建立国家公路突发事件应急物资储备保障制度,确保关键时刻能够迅速调集物资抢通修复公路。二是明确了公路管理机构、公路经营企业在出现公路突发事件时应当及时修复公路、恢复通行,并要求设区的市级以上人民政府交通运输主管部门应当根据修复公路、恢复通行的需要,及时调集抢修力量,统筹安排有关作业计划,下达路网调度指令,配合有关部门组织绕行、分流。三是规定中国人民武装警察交通部队按照国家有关要求承担公路、公路桥梁、公路隧道等设施的抢修任务,将武警部队力量纳入公路突发事件应急体系。四是为了便于社会公众及时知晓公路状况,提前安排出行计划妥善应对公路突发事件,尽量减少由于公路突发事件给出行带来的不便,《条例》还规定设区的市级以上公路管理机构应当按照国务院交通运输主管部门的规定收集、汇总公路损毁、公路交通流量等信息,开展公路突发事件的监测、预报和预警工作,并利用多种方式及时向社会发布公路出行信息。