关于《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》的解读

　　为规范公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作，加强民航反恐怖主义工作，保障民用航空安全和秩序，依据《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国反恐怖主义法》和《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》等法律法规，结合当前公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作实际，我局修订了《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》(以下简称《规则》)，以行业规章的形式发布实施。有关政策解读及说明如下：

　　一、起草背景和过程

　　《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》（原为中国民用航空局令第193号，2008年10月8日公布，2008年11月8日施行，交通运输部2016年3月4日重新公布）自施行以来，弥补了空中安保工作法规的空白，对维护民用航空器客舱安全，保障飞行中的旅客人身和财产安全，推动我国民用航空安保工作,发挥了重要作用。但是,随着近年来空中安保形势发展变化，民航安保工作体制和机制改革的深化,原《规则》中的相关规定已难以适应，修订的必要性具体如下：

　　（一）适应新形势新任务的发展需要

　　近年来，国际、国内反恐形势日益严峻，我国民航面临现实直接威胁。2012年“6.29”新疆和田至乌鲁木齐航班暴力恐怖劫机、2015年“7.26”浙江台州至广东广州航班机上纵火等案件与以前案件相比，针对民航的威胁从破坏航空器逐步变成了针对航空器，违法犯罪分子使用的工具也从原来的冷兵器或者传统的爆炸物转向使用日常物品实施破坏活动，犯罪的目的从单纯政治诉求扩展到包括个人极端行为，手段方式也更加隐蔽。民航空中安保工作任务也从原来的反劫机、防炸机转向反恐怖、反劫机、防炸机，空防安全已成为国家安全的重要组成部分。面对空防安全和空中安保工作的新形势新任务，原《规则》规定的飞行中安全保卫工作措施以及检查、监督和指导飞行中安全保卫工作的管理方式等与形势发展不适应，迫切需要采取立法的方式，明确现有体制机制下，与公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作相关单位及岗位的职责和定位，确保飞行中安全保卫工作有效开展。

　　（二）贯彻落实“依法治国”理念和《中华人民共和国反恐怖主义法》的必然要求

　　党的十八大对全面推进依法治国作出重大部署，强调把法治作为治国理政的基本方式。2016年1月1日正式实施《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐怖主义法》），对强化企业反恐怖工作主体责任，落实行政单位监管定位等提出了更高的要求。《规则》作为民航安全保卫法规标准体系的重要组成部分，空中安保工作作为民航反恐工作的重要内容，应该适应当前国际、国内立法需要。同时，参照《反恐怖主义法》的立法成果，根据恐怖活动的新动向对现有空中安保措施进行调整。《规则》根据《国际民用航空公约》附件17、《中国民用航空法》、《中国民用航空安保条例》等上位法的修订动向，做出前瞻性的规定，实现了与上位法的衔接。《规则》的修订进一步明确飞行中安全保卫工作职责，优化相关岗位工作流程，完善工作机制，加强了行政监管力度，确保飞行中安全保卫工作有法可依、权责明确、监督有力、处罚有据。

　　（三）强化空中安全保卫主体责任，适应工作实际

　　从民航运输发展的实际来看，原《规则》中的部分规定与实际工作需要存在较大差异。如对公共运输企业设置空中安保管理机构，配备管理和后勤保障人员等工作要求过于笼统，不能指导公共航空运输企业空中安保主体责任的落实。对于企业落实安保工作经费保障、空中安保人员技术等级以及机组安保职责等重要内容没有涉及或者规定较少，需要及时地增加和完善。原《规则》第六章规定了航空安全员的执勤期、休息期以及飞行时间等内容，但是与《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》相比，航空安全员飞行时间要求远高于客舱乘务员。考虑到实际工作中，航空安全员训练时间与工作强度，应适当降低其飞行时间，便于航空安全员队伍管理和人员思想稳定。

　　（四）完善行政监管工作机制的需要

　　原《规则》“法律责任”部分规定较为笼统，违规行为的处罚规定不全，裁量区间过大，行政机关监管和处罚缺乏可操作性。因此，《规则》在修订过程中，总结、提炼了近年来行之有效的监管方法和成熟的监管经验，通过规章的方式予以固化，为进一步完善航空安保行业监管工作提供上位法的支持。

　　2014年，我局启动《规则》修订调研工作，2015年，修订工作正式列入立法计划，并于2015年、2016年两次征求全行业意见。2016年5月召开《规则》调研审查会，7月召开规章审查会。多次修改后，形成了本修订草案。

　　二、主要内容

　　《规则》对照近年来发布的涉及国家安全、生产安全和民航改革的法律、法规和文件要求，对原有的条款进行了修订。新修订的《规则》分为六章五十条。

　　第一章是总则，规定了《规则》制定的目的、法律依据、适用范围、工作职责和术语定义，明确飞行中安全保卫工作的内容和实施。

　　第二章是工作职责。规定了公共航空运输企业履行空中安保工作中的主体责任的相关要求，明确了空中各岗位安保职责。

　　第三章是工作措施。重点规范了空中各岗位“飞行中”的具体安保工作要求和流程。新增了航空器内扰乱行为、机上非法干扰行为处置原则、机长授权以及紧急情况下先期处置等内容。

　　第四章是培训质量控制。本章着重对企业和各岗位落实空中安全保卫职责，组织空保业务培训，提升空中安保质量等做出了明确规定。

　　第五章是法律责任。本章对照第二、三、四章的规定要求，细化了具体的处罚措施，规定了对应的法律责任。

　　第六章是附则。规定了本《规则》的生效时间以及与原《规则》的衔接问题等内容。

　　三、征求意见情况

　　《规则》在修订过程中，广泛征求了民航各地区管理局、监管局、各公共航空运输企业和空警单位的意见和建议。各单位结合空中安保工作实际，对《规则》的内容、原则、工作措施以及法律责任等提出了切实可行的意见和建议，我们在综合考虑各方意见的基础上，在《规则》中予以采纳。当前，依据本《规则》制定的相关管理文件已相继出台，而相关的上位法同时在修订过程中。为保证空中安保法规标准体系的一致性，我们将持续关注相关法律法规的修订工作，及时进行各类规范性文件的更新和修订。

　　四、有关问题说明

　　（一）以飞行中安全保卫工作为中心，规范了飞行中安全保卫工作相关主体的权利义务

　　《规则》明确了民航局、民航地区管理局履行行业监管职能，对飞行中安全保卫工作实施指导、监督和检查；明确了公共航空运输企业承担的主体责任和管理责任；明确了在飞行中民用航空器上执行任务的机组成员的空中安保岗位责任。《规则》将公共航空运输企业飞行中安全保卫工作的每一环节、每一岗位和流程都纳入相应的安保措施，建立了空中安保管理体系；将空中安全保卫责任细化到了每位机组成员。

　　（二）明确航空安全员值勤期、休息期和飞行时间的定义和要求

　　考虑各单位征求意见的反馈和实际工作需要，直接链接《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》的相关规定，与客舱乘务员保持一致。同时，根据空中安保形势的严峻性以及航空安全员勤务派遣的特殊性，《规则》规定飞行值勤期限制规定中，航空安全员最低数量配备标准执行派遣规定的要求。

　　（三）完善监督检查和行政处罚内容

　　增加了守法信用信息的相关内容，对民航局和民航各地区管理局对空中安保工作的指导、监督和检查提出了新要求。通过明确“法律责任”的具体要求，进一步提高了行政监管处罚的可操作性，确保了过错与责任承担的一致性，为进一步加强局方行政监管提供法律支持。