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解读《内河渡口渡船安全管理规定》

来源:法制司    2014-07-15

      一、立法必要性
      目前,我国渡口总计有1.8万余道,渡船约有2.27万艘,在服务民生、解决群众基本交通需求方面特别是在经济欠发达地区和山区发挥着重要作用。与此同时,由于占一半以上的渡口、渡船为非经营性的义渡、半义渡,政府财政投入明显不足,渡口渡船标准化改造明显滞后,管理不规范。东西部发展很不平衡,渡口渡船安全条件及渡运人员素质差别较大,存在着较大的安全隐患。2002年至2004年连续发生了3起死亡30人以上的渡运安全事故。2005年以后,渡运事故仍时有发生,特别是2012年死亡10人以上的事故中,渡运事故占了75%。从现有的管理制度看,《内河交通安全管理条例》第五章“渡口管理”规定了原则性要求,但缺乏配套制度作相应支撑,使这些管理要求不够明确具体和具可操作性。因此,急需制定一部全面规范内河渡口渡船安全管理的规章。
      二、制定过程
      从2013年9月着手,部成立了专题研究小组组织起草工作,先后开展了三次调研,深入基层听取渡口渡船管理部门、县乡人民政府、渡船船员、渡工代表等各方意见,实地考察了不同类型的渡口,多次集中研究起草。形成征求意见稿后上网和发文征求了社会和各省交通运输主管部门、海事管理机构意见。在研究和吸收采纳意见的基础上,于2014年3月再次赴贵州、湖北、江苏进行针对性调研和集中研讨、修改,形成了送审稿并再次征求意见。根据反馈意见对送审稿反复修改完善,形成了送审修改稿。送审修改稿经我部部务会审核通过,以部令的形式予以发布。
      三、基本结构和主要制度
      该规章共七章51条。在《内河交通安全管理条例》确立的各相关方管理职责的基础上,以渡口、渡船、渡船船员和渡工为主体,以渡口设置、渡船和驾驶人员的条件要求及渡运行为为主要内容,围绕安全构建了较为系统的管理与监督制度。第一章总则明确了适用范围、职责分工、安全管理原则;第二章渡口明确了渡口设置审批和条件、渡口运营人安全责任和渡口应急管理;第三章渡船和渡船船员、渡工明确了渡船在检验登记、标识、船型、适航、维护、夜航等方面要求以及渡船船员及渡工的资格及驾管渡船的要求;第四章渡运安全明确了渡船装载、积载、航行的要求、险情处置、渡口水位急剧变化情况的信息通报等;第五章监督检查明确了地方人民政府对渡口的监督检查职责和义务、建立了签单发航制度,明确了渡口运营人内部安全检查责任、海事管理机构对渡船的监督检查职责和义务等;第六章法律责任主要明确违法行为的罚则;第七章附则明确相关概念的定义等。
      其中的主要制度有:
      (一)关于管理职责
      内河渡口渡船安全管理职责既涉及地方政府,也涉及部属和地方的交通管理部门。本规章如果仅规定交通运输主管部门及海事管理机构的职责,不能全面、客观的反映包括县乡人民政府在内的各方管理职责。鉴于《内河交通安全管理条例》第五章“渡口管理”已明确了县级人民政府的职责,《国务院关于加强内河乡镇运输船舶安全管理的通知》也要求各地人民政府明确县乡政府的管理责任和权限,同时要求由乡镇人民政府设立水上安全管理机构或管理人员,负责安全检查。因此,本规章依据上述规定,采取援引的方式,按照分级负责、属地管理的原则,确立了由部主管全国;县级政府负责渡口设置审批并指定有关部门负责实施安全管理;乡镇人民政府对乡镇渡口安全管理;各级海事对渡船安全实施监督管理的管理体制。
      (二)关于管理制度的适用性和可行性问题
      由于东西部地区发展的不平衡,内河渡口渡船的经济条件、规模及设施设备的配备等方面现状差别较大。在充分调研及征求意见的基础上,本规定本着既保证安全管理需要、又考虑现实可行的原则,在制度设定上着重解决涉及安全的重要环节和主要问题,把住安全的关键性关口。同时,也对不同经济条件的渡口渡船作出了区别性规定,使本规定基本要求切实可行,同时也不能完全依从于现状,对确实不符合安全要求的,该停的停,该处罚的处罚,以保证渡运安全。
      (三)关于渡船及渡船船员、渡工的特殊规定
      渡船应当纳入船舶管理,但又有其特殊性,在检验、登记的要求及设施配备、船员配员等方面的要求上不能完全按照船舶来管理。渡船的船员和渡工也是一样,由于地区经济发展和实际条件的差异性,乡镇渡口、义渡、半义渡的渡船驾驶人员无法满足《船员条例》规定的船员条件,而群众出行又离不开这些渡口。因此,本规定按照既要强化安全管理,又要使之具可行性的原则,对渡船通过制定专门的渡船检验技术规范解决其安全条件问题;对渡船和渡工一是明确载客12人以下的渡船明确可以仅配备渡工;二是要求渡船船员取得船员任职证书,渡工经过驾驶技术和安全培训后取得渡船驾驶资格。同时明确了县乡人民政府和渡口营运人的安全教育培训义务。
      (四)渡运人数统计与签单发航
      渡船一旦发生突发性事件,往往会造成群死群伤的恶性事故,影响社会稳定和谐。为确保渡船事故后能迅速确定遇险人数,本规定明确要求渡船应当核查每航次渡船载客数量及车辆驾驶员等随船过渡人员数量,并如实记录。同时,对于渡运量较大且具备一定条件的乡镇渡口,明确乡镇人民政府建立签单发航制度,即在渡船开航前清查乘员数量及核查积载和开航条件,以保证安全。
      (五)关于现行《公路渡口管理规定》的处理
      1990年交通部第11号令发布了《公路渡口管理规定》,仅限于对公路主管部门管理的连接公路专供机动车渡运的渡口。而调整的事项又较宽,包括规划、建设、管理及安全监管等。目前这种性质的渡口数量很少,随着撤渡建桥还会越来越少。考虑到这种渡口在安全监管的要求上与其他渡口并无差异,因此,本规章将现行《公路渡口管理规定》中有关安全管理的内容吸收了进来,而关于规划、建设和管理的内容可通过公路法规解决。因此,本规章生效的同时,《公路渡口管理规定》予以废止。