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中国特色的收费公路政策功不可没

来源:中国交通新闻网    2014-12-24

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  □前言

  

  20世纪30年代,美国提出了建设纵贯全国连接各州的州际国防公路战略构想,50年代通过建立燃油税及信托基金制度,历经40余年,完成了20世纪最伟大的工程,使美国有能力非常准确可靠地运输原材料、工业产品和制成品。近8万公里的高速公路系统,支撑着这个世界强国的经济繁荣和国民的荣耀。

  

  30年前,中国的交通人也曾有过建设一个像美国一样发达的公路交通系统的长远梦想,这个梦想仅用30年就得以实现。目前,以10.44万公里高速公路为主骨架总规模达到435.62万公里的公路系统,已经为中国实现两个百年梦想铺就坚实基础。回顾公路的辉煌成就,公路建设投融资政策创新——中国特色的收费公路政策功不可没。

  

  公路建设 影响深远 

  

  30年沧海桑田,中国建成了领先世界的公路交通基础设施系统。

  

  “还没有任何其他国家,能够在如此短的时间内,大规模提高其道路资产基数。”这是世界银行在2006年对中国公路交通基础设施发展速度作出的评价。7年过后,当我们的高速公路达到10.44万公里的时候,世行专家给出了更高的评价“在构建现代化高标准的国家公路网、推进区域经济一体化发展和促进社会团结方面,中国处于全球领先地位”。公路运输是整个交通运输业中既活跃又快速发展的组成部分。按照发展经济学理论,公路交通等基础设施作为社会先行资本,对工业化进程起着决定性作用,是一国“起飞”的必要条件。过去30年以来,伴随着公路基础设施的飞速发展,我国国民经济的发展速度同样是史无前例的。在改革开放的大背景下,我国公路交通基础设施的跨越式发展,促进了人和货物的移动,从而支持贸易增长,促进产业升级,为文化技能传播、生产率提高创造条件;交通便利性的提高还提升了城市的宜居水平和经济潜力,从而增加了城市的吸引力,并使城乡居民能够公平获取更多基本商品、服务、活动(工作、教育、医疗等)的机会,缩小了城乡之间的差距,对促进城镇化发展与社会和谐进步产生了重要而深远的影响。

  

  一是为构建现代化的交通运输体系提供基础支撑。

  

  截至2013年年底,全国公路网总里程达到435.62万公里。其中,高速公路达到10.44万公里,与改革开放之初的1984年比较,全国公路路网密度提高了3.5倍,二级以上高等级公路在全国公路网中所占比例提高了20倍以上,干线公路车辆行驶平均速度提高了1倍多。国家公路运输主通道基本形成,路网结构得到逐步完善,公路客货运输的空间时距大大缩短,运输成本显著降低。公路运输条件的改善为铁路、航空、港口等其他运输方式的集疏运创造了更加便利的条件,使综合运输结构层次更加清晰,国家现代化的交通运输体系日趋完善。公路运输企业依托高速公路,比较优势得以发挥,与铁路、航空、水运的分工愈加科学,多种运输方式在合作和竞争中有效提升了服务品质,使旅客和货主享受到更多的出行及运输便利。

  

  二是为国民经济持续增长作出积极贡献。

  

  公路交通基础设施建设投资一方面直接拉动了国民经济增长,另一方面也带动了相关产业发展,从而有力地推动国民经济增长。公路建设投资对向前波及的建筑材料、机械制造等行业以及向后波及的物流、汽车制造、旅游等相关产业发展,都产生了直接的带动作用。此外,公路交通基础设施投资对国民经济长期持续增长的基础性作用更为重要。交通的便利与否对社会分工影响重大,而劳动分工是国民财富的源泉。公路数量和质量的改善使公路运输的成本大幅降低,创造了巨大的经济效益和社会价值。国际权威机构评价,由于过去二十多年间中国中央政府和地方政府为公路等基础设施建设筹集了大量的资金,大幅推进了投资环境的实质性改善,显著促进了全国市场的统一。

  

  三是为改善出行和增加就业提供便利。

  

  由于高等级公路快速增加,路网的功能结构得到明显改善,全国国道网平均车速由1985年的每小时30公里提高至目前的69公里,仅营运车辆因车速提高带来的直接运输成本的节约每年就超过数千亿元。公众的出行也更为便捷,节假日自驾游出行客流量井喷式增长,带动了旅游业的发展,发展旅游经济逐渐成为多地产业结构转型的优先方向。公路极大地缩短了城乡间的时间距离。2006年11月,京沪高速公路的全线贯通,极大地改善了沿途乃至我国东部沿海、环渤海和长江三角洲地区的投资环境,促进了区域内人们就业观念的转变,人们走出家门,寻找更大的发展空间,已不再受到交通条件的制约。如今,位于京沪高速公路中间的临沂市,已经从过去鲁苏界的寂静小城,迅速形成全国第三位的商品批发市场群落和重要的物流中心。

  

  四是为减少贫困和促进公平发展创造条件。

  

  世界银行的专题研究报告显示,从道路交通投资对缓解贫困所产生的净经济影响分析,对中国西部省区的投资活动所产生的经济影响要比东部省区高出约10倍。2001年11月,贯穿四川、重庆、贵州、广西四地的西南出海通道高等级公路通车,沿线共覆盖6400万人口、28个国家级贫困县及少数民族聚居区。公路的开通,使这些地区的水果等鲜活农产品销量大增,一些地方已经初步形成农产品产业化生产基地,具有生态资源和民俗资源的山区已经进行旅游业开发。公路交通基础设施的改善促进了农产品和劳务的商品化,提升了农民群众的生产生活条件,使生活在贫困地区的人们改善了教育、医疗等福利条件,得到公平发展的机会,对交通不便地区具有积极的扶贫意义。

  

  收费政策助公路发展摆脱资金束缚 

  

  30年收费政策功不可没,使公路发展摆脱了资金不足的束缚。

  

  公路基础性的作用是巨大、长期和持续的,其建设和维护的资金也是巨大、长期和持续的。世界各国政府在提供公路基础设施过程中都面临这样一个艰难的选择,就是让全民通过付税还是让使用者通过付费来承担这项长期的责任。美国选择了开征燃油税的融资方式解决了大部分的建设维护资金,而日本、法国、意大利等国则选择了用路者付费的融资方式。印度、俄罗斯因难以抉择和财政的不足而使公路网的建设踌躇不前。

  

  我国作为世界上幅员最大、人口最多的发展中国家,上世纪80年代基础设施十分落后,发展面临着更大的财政压力。珠江三角洲、长江三角洲等地区的重要公路通道上,交通拥挤现象也日益加剧。但1985年全国财政收入仅为1535亿元,用于公路建设5亿元。《国道主干线建设规划》编制时的1991年,全国的财政收入仅为3610亿元,根本无力支撑30年建成3.5万公里“五纵七横”国道主干线的雄心。

  

  但是,公路交通基础设施建设却在较短的时间内取得了巨大的发展成就。对此,亚洲开发银行交通官员的评价是:“过去30年间,中国的高等级路网经过了历史性的发展,高速公路从1990年的522公里,延伸到如今(2012年)的96200公里,中国成为世界上拥有高速路网最多的国家。之所以能够取得如此飞跃,是因为中国决定借助通行费为高速公路的建设和养护筹集资金,并作为抵押从银行筹集到大量贷款。”我国最终选择了收费公路政策,并在实施的30年期间不断调整修订和改进这项政策。这项政策的巨大作用体现在:

  

  一是政策符合国情,发挥了巨大的融资作用,缩短了路网形成时间,节约了全社会的发展成本。我国的收费公路政策契合了改革开放进程中的几个中国特色,第一是路网全面滞后、二级及以上公路严重不足;第二是公路行业以地方为主的事权体制以及各级政府都可以利用收费公路政策筹集资金;第三是经济持续稳定增长带来运输需求快速增加;第四是银行存贷差压力较大,资金充足。因此,收费政策产生了巨大的融资能力,解决了高等级公路建设70%以上的资金缺口,以不到发达国家一半的时间迅速形成了全国公路网,极大地节约了全社会的发展成本,支撑了工业化和城镇化的加快发展。

  

  二是用路者付费原则不仅相对公平,也有利于促进各种运输方式的公平竞争和协调发展。经济学家普遍认为,使用者在消费某一种产品或服务时,全额承担消费成本,可最为有效地实现资源合理配置,并最为公平地分摊成本。美国选择燃油税等专项税为主的融资方式,首先基于其已经处于汽车进入家庭的时代(几乎每个人都可以从修建全国性的高速公路网中直接受益)。同时,高速公路用路者在使用时全额分摊建设和养护费用,才能与同样由用路者全额分摊使用费用的铁路及航空产生运输公平竞争,从而促进各种方式的合理配置。若其中的某一种运输方式含有大量补贴而降低了使用成本,则会导致资源错配。

  

  三是吸引了社会资金的进入,促进了行业的开放和市场化程度的提高,提高了基础设施供给的质量和效率。收费公路政策从最初的政府还贷公路逐步开放并产生了各式的经营性收费公路。虽然在对经营性公路的监管上政府要付出更多努力,但这项政策向社会资金敞开大门的同时,不仅带来了社会的直接投资,也带来了企业建设、经营和管理理念和技术,使公路领域成为市场化程度最高的基础设施领域。

  

  然而,任何筹资政策都不可能十全十美,我国的收费公路政策也具有以下几个明显的不足:一是由于大量使用银行贷款和人工收费的方式,使融资的财务成本和回收成本都较高,这不仅最终增加了用路者的负担,而且对价格制定和债务偿还带来影响。二是网络化的设施却实行着分散的管理并按照项目单独进行财务核算,不仅带来了甚至加剧了地区差异,而且损失了行业偿债能力,从而延长了建设成本的摊销时间。三是现行收费政策仍是一个以“为建设而融资”为核心思想的政策规定,缺乏对路网建成以后的长远考虑,在持续养护、合理引导通行、提高服务监管等方面仍不完善。此外,政策长期处于修改之中,政府各部门之间、政府与公众之间长期不能达成共识,不仅使投资者因缺少稳定预期而观望犹豫,而且还会引发业内优良企业退出。

  

  收费政策应重新定位  

  

  未来30年,需创新投融资和收费政策以确保发展的可持续。

  

  当前,我国已经成功地利用收费公路政策初步建成了崭新的规模巨大的公路基础设施网络。但是,继续完成剩余的规划目标以及管理和维护好这一庞大的宝贵资产,支撑两个百年梦想的实现。尽管美国每年用于公路建设维护的燃油税一直在持续增加,但使用30年的路网仍然难以避免地迅速老化,重置这一系统所需要的资金是超乎想象的。因此,在激烈讨论我国的某条高速公路该不该到期停止收费的具体事件时,更应该对未来的公路资金政策有一个总体设计,收费公路政策也应该在交通新的发展阶段背景下,重新定位并尽快修订相关法律法规,以确保未来30年的可持续。具体思路包括以下方面:

  

  一是用法律确保公路建设养护资金来源的长期稳定。将“在公路网中,高速公路以‘用路者付费为主’为原则,筹集建设、改造、维护的成本;其他公路以‘全民付税’为原则,筹集建设、改造、维护的成本”写入《公路法》,使公路资金筹集以及主要来源方式得到法律的保障。近期,应该尽快以“两个公路体系”的思路为依据,重点突出政策目标、管理模式创新、加强运行监管、收费标准和期限制定机制、鼓励社会资本进入等方面,加快修订和出台《收费公路管理条例》。

  

  二是结合事权体制改革,改进我国收费公路管理体制。借鉴日本、法国的高速公路运营管理和行业监管的经验,尽快形成区域内的“统一收费运营、收费交叉补贴、行业有效监管”的管理机制,提高监管水平、降低债务风险。

  

  三是建立特许经营制度,在公路建设、收费运营、养护等多环节积极灵活推广多种PPP模式。充分借鉴澳大利亚、法国等多国在政府与私营部门之间合作实现双赢的成功经验,通过管理创新,降低建设养护和监管成本、提高服务质量。

  

  四是建立政府、企业、公众、专家多方参与的价格制定和调整机制,保证定价的灵活透明。发挥价格在吸引交通量或是缓解拥堵、激励承包商提高建设或养护水平、提高养护应急效率等方面的作用。积极推动收费新技术应用,逐步减少并最终取消一、二级收费公路,降低收费的成本。

  

  □结束语

  

  美国前总统卡特的国家安全助理布热津斯基在其《战略远见》一书中谈到:“可靠的基础设施对于经济效率和经济增长具有重要意义,同时也代表了一个国家的总体活力。在历史上,判断某个大国制度成功与否的标志之一,就是这个国家基础设施的状况与独创性。而美国基础设施的现状,与其说它代表着全世界最具创新力的经济体,倒不如说它代表着一个衰落的大国更为贴切。当今世界,美国与中国的制度竞争很可能愈演愈烈,基础设施老化可能成为美国衰落的标志和征兆。”曾经令美国无比自豪的公路铁路和城市基础设施维护不足的现状,引发战略家深刻思考的同时也让我们警醒,面向未来30年,重新思考和构建我国的交通基础设施投融资政策,并在此基础上修改完善收费公路政策,意义重大、迫在眉睫!