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船舶港务费征收制度改革势在必行

来源:    2012-06-06

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《交通财会》·肖发树

  [摘 要]为加强船舶港务费征收管理,针对当前船舶港务费征收工作中存在的突出问题,提出具体解决办法。
  [关键词]船舶 港务费 收费 改革
  一、船舶港务费历史背景及现状
  水上交通安全管理工作是水上运输管理工作的一项重要内容。新中国成立至八十年代中期,由于港务局是政企合一单位,因此,港务监督机构一直作为港务局内设机构,实行“一门两牌”的管理体制。船舶港务费也作为港口收费项目之一,一直纳入《港口费收规则》进行管理。1986至1988年国务院决定进行港口体制改革,实行政企分开,港务监督机构成为独立的行政执法单位,并将船舶港务费从港口费收调整为行政事业收费,目前,船舶港务费是港务监督机构向船舶所有人或经营人收取的行政事业规费,也是港务监督机构规费征收中的主要费种,专项用于港务监督机构的事业经费,实行“收支两条线”管理。
  二、当前船舶港务费征收存在的主要问题
  1.对特种类型船舶征收船舶港务费缺乏法律、法规依据。虽然1992年财政部、国家计委对船舶港务费征收作了规定,批准了水上安全监督船舶港务费收费项目及收费标准,但对船舶港务费的征收范围及免征条件等情况没有明确规定,至今也没有制定过船舶港务费征收相关实施细则,因此在执行征费过程中,一方面容易给缴费方钻了政策上空子,另一方面也给执法人员增加工作上的难度。如港内作业的工程船、挖沙船收费问题,渔业船舶参加社会运输收费问题,从事短途货物运输及短途客渡船收费问题等等,都没有规定是否征收,若要征收这类船舶港务费,又如何去确定其征收航次呢?
  2.全国海事系统船舶港务费未能形成统一征收标准,在不同程度上影响了执法的形象。由于地方海事局成立,海事管辖水域进行划分,造成船舶在同一港口不同海事管辖水域收费标准执行不同,如福建省地方海事局对内河船舶征收船舶港务费为每净吨0.35元,一般采取定期征收办法,而国家海事局执行标准却为每净吨0.25元,是以航次征收。由于征收的条件及费率标准没有统一规定,有时一港两个海事管辖水域出现交叉收费,或重复收费,影响了海事执法严肃性。
  3.特种船舶征收船舶港务费的计费单位不明确。随着经济不断发展,水上运输生产格局发生了较大变化。从事水上水下施工作业的工程船、挖砂船、高速客船、快艇等特殊种类船舶不断出现,原有船舶港务费征收以净吨(拖轮用马力)为计费单位,已无法满足当前船舶港务费征收工作的需要。
  4.短途运输船舶和港内作业船舶收费方式执行不一。由于船舶在港内不同码头装卸货(上下客)和港内作业船舶收费条件不明确,造成有按次计征的,也有按月计征的,或有协议收费,甚至有不征船舶港务费等执行不一情况。由于这类船舶无法按次办理船舶进出港签证,一般采取定期签证办法,若以次计征船舶港务费,征收过程又是相当麻烦,如何去保证不漏收呢?若按月计征船舶港务费,虽然征收起来比较简单,但又缺乏按月征费法规依据;由于行政事业性收费是依据国家法律、法规进行征收,带有一定强制性,采用协议征收船舶港务费不符合有关规定。
  5.船舶港务费征收与海事部门提供安全管理资源存在严重不对称。海事部门为确保各类船舶航行安全,为提高船舶经济效益保驾护航。这种安全管理资源和服务,对于海事监管的船舶来说都是共同受益的。因此,目前对装卸货(上下客)之外的其他船舶提供服务,规定不征收船舶港务费,是不合理的。
  三、船舶港务费征收改革的几点建议
  1.重新界定收费对象,合理确定免征范围。港口体制改革后,政企彻底分开,港口企业、从事海上生产作业企业与其他运输企业一样是独立市场主体,依法从事经营活动,海事机构对其实施的安全监督管理和其他船舶是一致的,为促进收费行为和收费管理的规范化,从行政事业性收费的合理性出发,凡使用海事部门的安全管理资源、接受海事部门的监督管理服务的船舶,都属于缴费对象。这样不仅要对进、出港口的空船开征船舶港务费,而且对港内从事营业性生产作业等船舶也必须征收船舶港务费。但是对于公务用船、从事渔业生产、过境船舶、避难船舶及其他非营业性船舶也应明确予以免征。
  2.增强政策的可操作性,避免征收随意性。细化征收环节和明确征收依据,充分考虑经济环境与地理环境的影响,以适应水网、岛屿地区和库区湖区的复杂情况,经济发展规划对港口管理和航运经济的要求,以及结合船舶办理进出港签证条件,制定相应征收细则。明确规定跨船舶登记机关水域航行、跨县及以上行政区划港口航行,以及对于未跨船舶登记机关和未跨县及以上行政区划港口航行的船舶,但单航次航程在20海里以上均应按次征收。未超出上述航行范围的运输船舶以及各种营业性工程作业船舶(含港内拖轮)可按上述相应标准征收每月10航次船舶港务费。这样既保证船舶港务费征收与船舶办理进出港签证的统一,又便于其他各类船舶征收船舶港务费的可操作性。
  3.从公平负担出发,调整费率结构。考虑到海事机构对船舶实施安全管理的政策是一致的,笔者认为,一方面,国家海事局与地方海事部门船舶港务费的收费政策在原则问题上应具有统一性,要统一征收标准,统一费率,统一免征范围,统一票据,统一纳入国家预算外资金管理;另一方面,由于船舶港务费是以船舶进、出港口或生产作业为条件进行征收的,因此,界定船舶港务费征收机构,应以从事生产经营、货物(旅客)装卸作业具体地点的所在水域为依据,而不能以发放船舶证书机关来确定船舶港务费征收机构。只有这样,才能避免同一港口的两个不同海事管理机构在征费事权上的明晰,保证执法的严肃性。
  4.要进一步明确计费单位。目前,在船舶港务费征收上以船舶净吨和船舶马力两种为计费单位,是可行的。但是,具体选择净吨还是马力作为计费单位,应看其船舶功能的实质。一般来说,船舶取得营业收入是以船舶吨位为计算的,如货船,普通客船,油船及化学品船等,通常在船舶港务费收费的计费单位确定为净吨;船舶取得营业收入以马力大小来计算的船舶,如拖轮、各种工程船、挖砂船等,通常在船舶港务费收费的计费单位确定为马力;对于快艇、高速客船等特殊船舶营业收入的多少,在某种意义上与其吨位有关,但它更主要体现在它的运行速度上,以快速来取得更多更高营业收入,因此,通常按其马力为计费单位征收船舶港务费更为合理。
  5.强化征管工作,规范征收行为。按照国家行政事业性收费“收支两条线”管理有关规定和船舶港务费收费软件应用要求,力争使船舶港务费的征收管理工作更加规范:一是加大宣传力度,增强船方法制观念。海事管理部门要加大对国家相关法律、法规进行宣传,可以通过电视、广播、标语、印发宣传单进行广泛宣传教育,要深入船公司、船上讲解相关海事执法知识内容和收费规定,同时在进行船员培训考试时,增加必要的法制有关课程。通过不同渠道、不同方式宣传培训来强化船员法制观念,帮助他们提高守法经营的法律意识,树立依法经营理念,坚决杜绝违法经营现象发生,真正使船方做到主动缴费。二是加强船舶港务费征收稽查考核管理工作。要按照“收支两条线”管理有关规定,把少征、漏征、错征、挪用、拖欠规费、征收票据使用管理等各项基础工作纳入考核管理,充分调动规费征管人员积极性。三是加强稽查堵漏。审计和财会人员要加大规费稽查力度,定期或不定期地深入码头、货主、港务、船上及航运企业等相关部门进行核对船舶进出港动态和征费情况,广大征收稽查人员要理直气壮地做好规费稽查和堵漏工作,建立漏收通报制度,要把故意逃港的漏征规费船舶列入黑名单管理,形成全国“一盘棋”思想,这是防止船舶逃避规费征收的有效措施,也是补征漏收规费的一种管理手段。四是建立码头管理日志。由于船舶流动性强,航线变化大,进出港时间不固定,这给征收人员带来不少困难,但是,码头是船舶进行生产作业的起始点和归宿点。因此,加强码头巡查管理工作力度,显得尤为重要,征收单位要充分发挥巡航监督艇和海事执法车的作用,建立辖区码头管理日志,在码头管理日志上详细记载每天码头船舶动态和反映其码头检查时间、检查人员等相关内容,平常通过对码头管理日志的考核,既可以评价征收单位码头管理工作好坏,另一方面也反映船舶逃港和规费漏征情况,从而达到防止船舶逃避规费征收的目的。五是提高海事执法队伍自身素质,船舶港务费征收工作,政策性很强,必须要按照“三个代表”重要思想的要求,建设一支思想好、作风正、技术精的征收职工队伍。由于船舶港务费绝大部分由海事处负责征收,而海事处规费征收人员基本上是兼职的,很多人员都没有经过专业培训。因此,要加强职工的思想政治工作,职业道德教育,使广大征费人员明确认识到,权力是国家给的,我们的宗旨是为人民服务,在工作中,坚持做到文明服务,礼貌待人,为交通海事队伍的规费征收树立良好的形象。同时要加强业务建设,抓好征收人员队伍业务培训,组织学习规费征收相关法规、规定,开展业务知识竞赛和技能比赛,真正使广大征收人员熟练地掌握船舶港务费征收的方针、政策及有关规定。
  从有利于管理,制止乱收费,加强廉政建设,规范交通部海事系统行政事业性收费征收工作出发,有必要尽快出台统一的征收管理办法。