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[出租车网约车]坦诚交流聚共识 寻求最大公约数——交通运输部出租汽车改革专家座谈会荟萃

来源:中国交通新闻网    2015-10-16

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  在社会各界热议出租汽车改革新政之际,10月15日,交通运输部组织召开专家座谈会,听取各界专家对深化出租汽车改革的意见建议。针对此次改革新政中的争议焦点、关键突破点,交通运输部领导和各界专家坦诚交流,集思广益,凝聚共识,力求平稳顺利地推进改革,实现新旧业态融合健康发展。

  中国社会科学院法学研究所研究员周汉华:从历史角度看待出租汽车改革的创新意义

  两个征求意见稿发布之后,社会反响特别大。争论的焦点不仅是在“专车”上,更是在共享经济的模式层面上。两个征求意见稿发布后,对其积极意义的肯定还不够。从全世界的共享经济发展来看,绝大部分国家限制“专车”的发展,即使是在美国,对共享经济特别是以Uber为代表的“专车”模式,也有两种截然不同的观点。如希拉里就强烈反对“专车”,认为其会伤害就业与当前的经济模式,但杰布·布什就表示支持。美国大部分州对代表共享经济模式的Uber和Airbnb都作出诸多限制。当前,世界各地对共享经济模式都还在研究中,认为会给传统经济模式带来深层变革。

  中国政府鼓励创新,交通运输部推出两个征求意见稿,在“专车”和共享经济问题上迈出了一大步。两个征求意见稿在推动“互联网+”、新业态发展方面具有积极意义,我们要站在历史角度肯定这两个文件的创新意义,并加强对社会的宣传。

  两个征求意见稿体现了“鼓励创新、平稳过渡、合作共赢”三大原则,我非常认同。鼓励创新方面,从原来不承认到现在承认,与其他国家相比,我们的创新尺度也是数一数二的。平稳过渡方面,改革需要获取百姓的理解,出租汽车行业是传统业态,新业态和传统业态需要平稳过渡,避免对社会产生不利影响。改革成功的基本经验之一是用增量带动存量,这在征求意见稿中得到很好体现。合作共赢方面,涉及到共享经济所引发的更深层问题,需要在供给方、需求方之间找到平衡点,实现多赢,这需要多个部委共同努力实现。

  针对当前争议的具体问题,我也有一些建议。一是要对共享经济的本质进行深入研究。共享经济的特征之一是通过平台将供需双方的规模做到极大,在一定程度上已经解构了传统的供需模型,传统监管的模式主要是在供给方,现在新模式出现后怎么界定和怎么监管,需要深入研究。二是对车辆的运营性质、驾驶员劳动合同、车辆保险要统筹考量,这三者其实是紧密相关的。我建议借助当前的互联网技术,将车辆的报废年限与里程挂钩,创新劳动合同形式和保险产品,在规范中发挥好共享经济的优势。三是要充分关注潜在的垄断风险,列出针对垄断行为的处罚条款。当前互联网经济的一个特点,就是非常容易形成相对的垄断结构,比如BAT(百度、阿里巴巴、腾讯)、Ebay等,这给监管部门带来了很大挑战。但是当前各国的法律都只针对垄断的行为,而不针对垄断的结构。未来“专车”平台也可能会形成一定的垄断结构,建议在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》的条文中写入一些限制垄断行为的条款,这样未来监管就会更有操作性。

  国家发展改革委城市中心规划院信息室主任姜鹏:“专车”模式存在三大隐患

  两个文件在多个方面有完善与提升。目前争论的关键之一是如何处理好政府与市场的关系。有相当一部分人认为凡是市场化的就是好的。我认为对于公共服务、公共产品,完全市场化是无效的。比如出租汽车行业,应该保持价格相对稳定的长久性供给,在价格、准入和退出上都应有相应的限制。

  结合这个大前提,我认为网约车这种新生事物存在三个隐患:一是空泛的概念宣传。比如共享经济和共享汽车,这些概念与“专车”模式有很大差别,但是相关的公司进行大规模宣传,给自己贴上这些空泛的标签来自我神化。二是不正当经营和竞争的隐患。比如在高峰时段和恶劣天气时加倍加价,用低价烧钱策略打击对手,占据市场后的一些垄断行为等。三是社会义务方面的隐患,在劳动合同、社保、事后赔偿等方面的缺陷。

  针对此次改革的内容,提几个建议:一是现行文件中对电话预约车没有具体说明。二是鼓励新业态发展就要把规则制定好,更要突出地方自主性。

  上海三亦城市规划设计有限公司教授徐康明:平衡新旧业态的发展格局

  两个征求意见稿是为实现三个方面的目标:保障乘客权益,保障从业人员权益,保障出租汽车和其他城市客运方式之间的平衡。这三个方面做到了较好的融合。

  服务监管机制着重保障乘客的安全和权益。近期,美国加利福尼亚州出台对Uber的监管法案后,州政府相关管理委员会负责人对外讲的第一句话是:“创新改变不了政府监管机制对保障乘客安全的责任。”从这个角度看,两个征求意见稿考虑得很充足,非常有必要。

  对网约车等新业态的态度,当前国际上主要有三类。第一类是西班牙、德国等十几个国家,采取完全禁止态度。这些国家的共同点是,巡游出租汽车供给相当充分,体系相对完整,网约车容易导致现有巡游出租汽车体系崩溃,进一步导致“打车难”和“打车贵”,所以政府予以禁止。

  第二类是采取分类监管。如英国伦敦和美国纽约,对于Uber等的管理套用预约出租汽车的管理办法。在其他法律法规还没有出台之前,对新业态采用预约出租汽车管理办法,分类监管。

  第三类是美国的几个州将Uber作为“交通网络公司”予以管理,即承认新业态和传统业态不同,有新的规律,因此给予其“交通网络公司”的新概念和新定位。虽然承认这是一个新业态,但大部分的监管举措还是类比出租汽车的管理办法,目标是保障乘客权益和运营安全。

  此外,还有一个非常关键的问题,即今后巡游出租汽车和网约车的比例。今后二者谁占主要地位,谁是辅助或者补充,抑或平分秋色。这对城市发展很重要。这次改革也有充分考量,即将决策权、自主权留给地方。从政策角度看,每个城市都要确立自己的出租汽车发展格局,而交通运输部层面则是推动协调发展、融合发展。政策落地后,评价的标准只有一个——是否多赢,百姓是否得到实惠。

  厦门大学城市规划专业教授王慧:少一点情怀和忽悠,多一些专业和理性

  对“专车”这样的新事物,应该少一点情怀和忽悠,多一些专业和理性。

  有一些情怀党,用“专车”搅起很多的泡沫,虽然在舆论上有很强渲染力,但是在事实上经不起推敲。还有一些人,故意上纲上线到意识形态,认为自己站在道德高地,谁反对它就会被扣帽子。

  一些人把共享经济美化为“共富”,忽视了共享经济图利的本质;一些人将凡是涉及互联网的新模式、新业态都等同于大众创新,其实两者并不能简单画等号;有些媒体把“专车”公司用烧钱补贴方式带来的短暂繁荣和快速扩张当成长远态势,非常不严谨;有些专家说“专车”能带来资源节约和城市交通结构优化,当前没有任何证据能证明,在学理上也值得怀疑。还有一种思维,将“专车”与淘宝的模式等同起来,实际上淘宝主要是个人之间的商品交易,基本不涉及占用公共资源。而“专车”涉及占用城市道路资源和交通设施,与淘宝有根本差异。

  深化出租汽车改革应该多一点专业和理性。专业方面,要明白出租汽车在城市总体出行服务大格局中的定位,取决于整个城市交通的发展战略。城市公共交通要优先发展,占用资源多、运输效率低的小汽车出行不应该鼓励。同时,“专车”在交通发展中产生了怎样的效应,需要科学考评。目前没有观察到“专车”带来资源节约的情况,反而带来更多交通拥堵。根据科研机构的统计结果,今年第二季度北京、上海、杭州、深圳的交通拥堵指数同比分别增长了13%、15%、17%和11%,广州5月的拥堵指数同比增长了100%,由于其他的交通因素并没有突变,“专车”很可能是最大的影响因子。

  理性推进改革,要注意五点。一是决策者应该平衡社会多方利益。二是保障巡游出租汽车和网约车从业者的权益,改革要设置过渡期和缓和期。三是对“互联网+”等各种新经济模式持开放而谨慎的态度,以开放的心态拥抱互联网。四是要客观展现新一轮制度创新在整个制度演进中的积极作用,加大宣传力度。五是政策制定者、决策者要建立自省和自我检讨的机制,对旧制度的问题积极回应、作出改进。

  东南大学法学院副教授顾大松:平衡好共性的立法与个性的创新

  两个文件公开征求意见,体现了民主决策,能够进一步凝聚社会共识。在出租汽车改革进程中,需要注意处理好以下几方面问题。

  一是处理好共性规范和个性创新的关系。网约车的管理创新非常需要从试点地方吸取优秀经验并上升为规范。共性的规范和个性的创新之间有冲突。从这个角度来说,要尊重地方的先行先试,把决定权给地方,通过地方法规引领创新。

  二是慎重对待部门的行政立法。当前,可以由地方推动网约车的试点,待相关立法条件成熟以后,需要由国家统一规范的,由国务院来制定行政法规。对现有网约车的许可,交通运输部2014年第16号令《出租汽车经营服务管理规定》可以发挥作用,可以制定出租汽车发展规划,推动网约车和巡游出租汽车并行发展。

  三是“互联网+”是整合加提效的过程,要用新技术推动城市出行的变革。随着移动互联网技术和新商业的结合,即时约车成为潮流。大家已经开始理解并且实践“不在乎拥有、在乎使用”的新出行方式,这为探索限牌限号限行之外的治堵政策提供了路径。

  中国导购网总编辑张瑾:巡游车与网约车加速融合

  出租汽车企业管理者觉得两个文件非常及时,给传统出租汽车留出升级空间,对网约车定位和未来发展作出了明确规定。有一些出租汽车司机担心地方政府执行不到位,有一些驾驶新能源车的司机认为,地方对使用新能源车应出台扶持政策。

  两个文件公开征求意见以后,几个“专车”平台都有表态。“专车”平台强调自身的优势,但是很少谈如何与传统出租汽车融合发展。巡游出租汽车和网约车两种业态需要融合,以此解决“打车难”、信息不对称等问题。

  “专车”平台不应通过增加车辆的方式扩张,要避免造成更多的交通拥堵。巡游出租汽车需要拥抱互联网时代,与电话约车、网约车更快融合,而网约车也应该向传统约租车学习好的经验。

  网约车不同于虚拟的网店,不能点着鼠标将乘客从北京东单运送到西单。它是实实在在的出行,占用了社会出行资源。政府不应该被消费者的任性影响,而应该对网约车有所约束。

  广州市交通委员会客运管理处处长苏奎:应进一步细化运价调整机制

  两个征求意见稿的推出非常及时。“专车”已经出现好几年了,这种新模式的价值、存在的问题已经展现得比较充分。国内外的诉讼案已经有几百宗了,这种新业态引起的矛盾已非常尖锐,这在一定程度上影响了社会稳定。交通运输部制定全国性规范,非常及时和必要。

  两个征求意见稿总体上是相对平衡的设计,一方面体现了改革和创新,另一方面体现了稳定和发展。改革就是要寻求最大公约数,做好平衡是最重要的。

  当然,一些具体内容需要进一步完善。一是监管层级问题。出租汽车的一个特点是区域经营,但监管区域不一定能和经营区域对应上,网约车一定程度上会打破这一限制。可以调整减少监管层级设计,以进一步适用于网约车。

  二是劳动合同问题,这是在美国争议最大的议题,比运输监管的争议还要大。我国对劳动关系的监管规范比西方国家要弱些,是否可以有更大的灵活性,适应新业态发展。

  三是必须坚持对运营车辆定性的要求,但是要推动相关配套政策和措施完善,比如报废年限的认定、相关保险产品的创新等。

  四是整个出租汽车监管的核心是价格机制,必须围绕价格构建整个监管体制机制。在两个文件正式出台后,建议交通运输部建立运价调整机制,为深化出租汽车改革奠定坚实基础。

  交通运输部公路科学研究院发展中心副主任王浩:包容创新解决历史和现实问题

  对待出租汽车改革,不能无视历史,出租汽车行业在整个城市交通发展中有贡献;不能轻视当前利益格局,要把出租汽车放到城市交通整体环境当中来考虑;不能无视未来发展趋势,移动互联网不断改变人们的生活,也影响着出租汽车行业。

  《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》采取“庖丁解牛”的方式来解决出租汽车行业历史和现实中的问题,顺应未来发展趋势,坚持包容创新,非常值得肯定。具体细节还是有一些可以讨论的地方,比如在定位的表述上可以更精准,进一步明确出租汽车不是公共交通的属性。在报废年限方面,两个征求意见稿拿出了最大的诚意。“专车”公司也需拿出诚意,不能提供“差异化”的服务数据。比如,有的公司对外声称每辆“专车”每天业务量只有两三单,而实际上要求司机每天出车十几单,在统计上有很大欺骗性。

  此外,应明确规定地方交通运输部门加强信息化监管,扫清移动互联网相关数据接入时存在的障碍,加大地方管理部门在信息化建设方面的投入。