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推行公共服务便捷化,切实转变政府职能

来源:中国政府网    2016-01-14

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  推行公共服务便捷化,为群众提供优质高效便捷的公共服务,是新一届政府加快转变政府职能,推进简政放权、放管结合、优化服务改革的重要内容。在政府还权于社会、还权于市场的过程中,不断提高公共服务的数量,扩大覆盖范围,改进服务方式和质量是转变政府职能的重要体现。
  本届政府将行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口与抓手,大力推进简政放权、放管结合、优化服务,进一步激发市场活力和社会创造力,释放改革红利。李克强总理强调指出,要把解决困扰群众的“办证多、办事难”问题作为推进“放、管、服”改革的重要抓手,全面梳理并简化为群众提供公共服务的流程,坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续,强调要加快部门间信息共享,真正做到便民利企,为大众创业、万众创新清障搭台。为切实提高公共服务的针对性和实效性,进一步提高公共服务质量和效率,为公民提供公平、可及的服务,2015年11月27日,国务院办公厅印发《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》(国办发〔2015〕86号)(以下简称“通知”),提出了“服务便民利民、办事依法依规、信息公开透明、数据开放共享”四项基本要求和“全面梳理公共服务事项并向社会公开”等六项主要任务,为下一步公共服务改革指明了方向。现阶段,大力推进公共服务便捷化需要着手开展以下工作。
  一、依法全面梳理公共服务事项,摸清家底
  公共服务是指由政府部门、国有企事业单位和相关中介机构履行法定职责,根据公民、法人或者其他组织的要求,为其提供帮助或者办理有关事务的行为。公共服务事项是由法律、法规、规章或者行政机关的规范性文件设定,是相关部门必须有效履行的义务。
  所谓全面梳理有两层意思:一是主体全覆盖,包括三大具有公共服务职能的主体——政府部门、具有公共服务职能的国有企事业单位和中介机构;二是客体全覆盖,包括有法律法规依据的所有公共服务事项。
  由于公共服务事项涉及范围广,数量众多,通知要求各级政府要重点梳理两大领域的服务事项:一是与创业创新领域有关的服务事项,包括有关政策支持、法律和信息咨询、知识产权保护、就业技能培训等综合服务等事项;二是与公民日常生产生活密切相关的事项,包括有关公共教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育、扶贫脱贫等事项。
  公共服务改革要遵循问题导向,以满足公民和企业需要为目的。现阶段,依法全面梳理公共服务事项就是要审查法律、法规授权设立的行公共服务事项,政府及部门是否以规章、文件等形式设定或变相增加办理条件,是否越权附加办理条件。重点在于:第一“砍证明”,就是坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续,尽量压缩需要提供各类证明材料的弹性和空间。首先,没有法律法规依据的证明和盖章环节,要坚决砍掉;其次,办事部门可通过与其他部门信息共享获取相关信息的,不得要求申请人提供证明材料;再次,探索通过申请人事前承诺,办事部门事后核查监管的方式,进一步减少由申请人提供的证明材料。第二,“简流程”。为避免“程度繁”、“环节多”、“时限长”等困扰,要对办事流程进行优化、再造,最大限度精简办事程序,缩短办理时限。
  工作的难点是具有审批特性的公共服务事项。在简政放权过程中,一些被精简、取消的行政许可、非行政许可事项,更名改姓,以公共服务的名义继续存在,主要是那些以“登记、年检、年审、监制、备案、认定、审定以及准销证、准运证”等各种名义存在公共服务。这些服务名目众多、标准不一、程序繁琐、甚至互为前置,严重制约了经济和社会发展,必须同步清理。
  二、编制公共服务清单,建立服务事项代码库
  清单的重点在于规范如下内容:办理依据、受理单位、基本流程、申请材料、示范文本及常见错误示例、收费依据及标准、办理时限、咨询方式等内容,并细化到每个环节。
  公共服务事项编码是公共服务清单的一项重要内容,也是建设公共服务事项数据库的核心要素。在全面清理公共服务事项的基础上,要依据可管理性原则,设计统一的公共服务事项代码编制规则,对事项进行分类编码,实现“一数一源”、“一事一码”,通过数字化处理,进入“公共服务数据库”。要同步建立公共服务事项的“审核、变更、应用”的体制和机制,保证数据的真实性、鲜活性和权威性,在一定的行政区域内用“一个声音说话,一个标准统筹”。通过对公共服务事项编码,可以有效实现行政服务大厅、网上政务大厅、行政权力运行平台、行政监察平台一体化运行,并对公共服务事项的内容进行准确定位和可追溯管理。无编码的事项一律不得进入公共服务事项数据库,也不得进入各部门业务系统进行办理。未编码录入的公共服务事项,不得要求申请人申报,也不得进行办理。
  有了地方公共服务事项代码库,各级政府就可以依据统一代码,对公共服务事项进行精细化、可追溯性管理,运用大数据管理技术,真正实现“把权力关进笼子里”。相关部门可以通过信息化平台对公共服务事项实施有效地统计分析、监督检查,最大限度地防止权力越位、缺位与错位。
  三、加快政务大厅功能升级,创新公共服务方式
  十多年来,政务大厅已经成为各级政府推进行政审批制度改革的前沿阵地,但是,更多的公共服务事项却长期被排除在大厅之外,事项办理缺乏公开、透明、监督和优化。
  政务大厅功能升级首先表现在未来各级政务大厅不再只是办理行政审批的场所,公共服务事项要全部进驻政务大厅。其次,政务大厅需按照“接办分离”的要求,设立综合窗口,变“多头受理”为“一口受理”。第三,创新公共服务方式,统筹线上线下,推行一站式办理、上门办理、预约办理、自助办理、同城通办、委托代办等服务。
  随着政务服务事项进入大厅,我国公共服务将进入以“一体化服务”为主要特征的新阶段,在加快完善实体大厅功能的基础上,公共服务将逐步实现“横向一体化”、“纵向一体化”以及“线上线下一体化”。根据此前国家出台的相关政策,以及全国近年来政务大厅建设的成功经验,未来我国政务大厅将具备“行政审批、公共服务、资源交易、服务热线”四大主体功能,与此相对应的四大数据库实现互联互通,共同构成本地政务服务共享知识库。
  通知充分吸纳了近年来地方公共服务的成功实践,对公共服务方式创新提出新的要求。公共服务事项全部进入政务大厅以后,要建立健全首问负责、一次性告知、并联办理、限时办结等制度,推行一站式办理。除此之外,要依托互联网技术,变“群众奔波”为“信息跑腿”,探索公共服务事项同城通办。
  现阶段,在城市公共服务体系中,通常是一个居委会设一个便民服务站。这种设置虽然方便群众办事但是管理成本也高,且存在不同程度的人力浪费,不利于资源和人员的集约化使用。未来城市政府有了基于全市的公共服务数据资源库,有统一的公共服务事项管理系统,有了接办分离体制和机制,就可以在此基础上,超越行政区划的制约,根据人口分布状况,按照服务需求调整便民服务站的设置,其原理和银行布局商业网点相同。多个居委会共用一个服务站,服务站由全市统一布局、设置和管理,采用服务外包方式,统一培训上岗。由于实现了接办分离,居民可以在任何服务站办理相关事项,实现审批和服务事项“同城通办”。这样既大大方便了群众办事,也便于对事项办理进行全流程监管。
  四、推进公共服务标准化建设,提高服务品质
  推进公共服务标准化是服务行为重复性特性的内在要求,是保持卓越管理水平和服务品质的有效工具,是规范权力的有力手段。公共服务标准化的核心是规范自由裁量权,即对服务条件里有模糊空间的要素进行细化、明确化,以此杜绝权力腐败和权钱交易。
  第一,规范服务行为。通过标准化限制服务过程中的自由裁量权,消除公共服务过程中服务行为的随意性、差异性,提高公共服务的规范性和稳定性。为此,需要对内制定公共服务业务手册,建立标准化服务流程,规范公共服务事项的办理条件、流程、时限,限制自由裁量权,引导办事人员按照公开的标准办事,实现阳光服务。对外则通过发布《办事指南》向申请人一次性告知办事依据,将申请材料、基本流程、收费标准、办理时限等,增加社会公众的知情权,实现谁来申请、谁来审批,结果都一样,推进公平、可及的无差别化公共服务。
  第二,控制公共服务服务的质量。标准化是一个“制定——执行——评价——完善——再执行”的螺旋上升过程。一方面,公共服务服务标准化通过对服务流程进行精简、合并、压缩审批中间环节,实现单个公共服务事项服务质量的优化;另一方面,通过公共服务服务标准化,整合相关服务环节,实现以服务事项为核心的协同服务。从这个意义上来说,标准化既是规范服务人员行为的工具,更是保证公共服务质量“便捷、透明、顺畅、高效”的稳定器。
  标准化在一定程度上是对服务行为的定型化,公共服务标准化的过程是一个制定标准、执行标准和评估标准的过程,也是不断提升公共服务服务品质,提高公民满意度的过程,这一过程只有起点没有终点。
  五、统筹线上线下,推进互联网+公共服务
  伴随着互联网+政务服务时代的到来,统筹线上和线下服务将成为未来政务服务发展的重要趋势。统筹线上线下公共服务包括三个发展阶段:第一,线上预约线下办理;第二,线上办理与线下咨询;第三,线上办理与线下办理同步。
  随着互联网应用的普及,越来越多的公民开始习惯于通过网络获取政府服务,“do it online”(在线办理)已经成为发达国家提升网络直接服务能力的标志性口号。因此,建设网上办事大厅,将公共服务事项搬到网上,是顺应时代发展潮流的需要。网上办事大厅通过“逻辑集中,物理分散”的运行模式,将物理上分散在政务大厅窗口办理的公共服务事项,集中到一个“虚拟大厅”,实现网上办事“部门全覆盖、事项全覆盖、流程全覆盖”,为企业、群众提供一站式、跨地域、7×24小时、公开透明的公共服务。当公民进入网上“虚拟大厅”,找到自己需要的服务,按要求提交相关材料,系统就会自动将客户的资料分发给各相关部门,并在规定的时间内监督其完成审批,从而实现政务服务中心“实体大厅”与网上“虚拟大厅”审批服务一体化整合。因此,现阶段,开展网上公共服务必须在深化在线业务办理方面下功夫,不仅要全面提供服务事项和业务流程的告知、下载等单向服务,更应当进一步促进办事部门与社会公众之间的互动,实现从单向的信息获取向交互的“一站式”办事服务转变。
  推进互联网+政务服务需要加快推进部门间信息共享和业务协同。数据共享是协同服务的前提,推进数据共享就是在构建汇聚政府数据资源系统平台的基础上,推动公共数据资源在不同服务部门以及上下级政府之间开放,有效推动服务供给和服务资源的整合,构建面向公众和企业的多级联动、规范透明、资源共享、业务协同的一体化在线公共服务体系,实现政务服务“一站式”网上办理与“全流程”网上效能监督。为此,不但政府部门要加强协作,面向群众提供公共服务的国有企事业单位、相关中介服务机构也要基于数据共享,实现业务协同,这样才能从源头上杜绝各类“奇葩证明”、“循环证明”等现象,为群众提供更加人性化的服务。以最低生活保障制度涉及的财产和收入核查工作为例,民政部门在开展低保资格认定时需要借助人社、工商、银监、证监、保监、住建、公安等部门所掌握的数据资源才能准确判断。
  在物联网、大数据和云计算时代,互联网+政务服务将由轻装信息化取代重装信息化。传统的重装信息化是以硬件设备为中心,通过网站开展互联网应用,投入多,周期长,收效慢。轻装信息化是一种共享型和平台型的信息化发展模式,它以应用为核心,利用各种网络共享平台开展服务,投入小、周期短、收效快,能更好满足个性化服务需求。在政府统一的网络办事平台上,共享数据资源,推进应用服务微型化、APP化,淘宝化。对那些单一接触点办理事项,可以直接将应用系统微型化后部署在平台上,成熟一个部署一个,公民可以通过各种终端设备下载APP,注册办理。对于那些需要多点联办的事项,可以按照“接办分离”的要求,在标准化的基础上推进跨部门协同,成熟一个在平台上部署一个,逐步汇聚、集成网上办事门户。
  党的十八届三中全会明确提出要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。李克强总理对把简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深推进提出了新的更高要求。未来公共服务改革不仅需要中央政府做好顶层设计,适时出台相关法律、法规和文件来推动这一进程朝着既定的改革目标发展,更需要地方政府在贯彻落实好中央各项决策部署的同时,主动作为,勇于创新,结合地方实际探索创新和改进公共服务,进一步提高服务质量和效率,不断增强人民群众的获得感。(国家行政学院教授、博士生导师 顾平安)