移动客户端 | 繁体版 | 无障碍平台 |工作邮箱

首页>历史访谈回顾>解读《防治船舶污染海洋环境管理条例》

解读《防治船舶污染海洋环境管理条例》——访交通运输部政策法规司   司长 何建中

交通运输部政策法规司
司长 何建中

主题: 解读《防治船舶污染海洋环境管理条例》

时间: 2009年11月05日下午 02:00

嘉宾: 交通运输部政策法规司   司长 何建中

简介: 2009年9月9日,温家宝总理签署国务院令,公布《防治船舶污染海洋环境管理条例》。该条例将于2010年3月1日起施行。

文字实录
【主持人】    2009-11-05 14:00
何司长您好!  
【何建中】    2009-11-05 14:01
你好!各位网友大家好!  
【主持人】    2009-11-05 14:02
何司长,请问修订《防止船舶污染海域管理条例》(以下简称“83年《条例》”)的必要性?  
【何建中】    2009-11-05 14:06
全面修订1983年颁布的《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》主要是为了适应海上环保工作发展的需要,也是为了适应国际公约发展、全面履行缔约国义务的需要。近年来,国内外航运业快速发展,海上船舶运输及相关作业活动明显增加,船舶运输趋向大型化、专业化,散装液化气船、散装液态化学品船发展迅速,污染源趋于多样性,给保护海洋环境带来了新的压力。为协调各国行动,保障海上安全和保护海洋环境,强化对船舶和航运公司的管理,国际海事组织对一些防治船舶污染海洋环境的国际公约进行了修订,增添了许多新的内容。作为国际海事组织的A类理事国,同时作为相关国际公约的缔约国,在有关国内法中增加有关国际公约的要求,对于保护海洋环境,具有非常重要的现实意义,也是我国履行缔约国义务的具体体现。  
【主持人】    2009-11-05 14:07
请问本次修订工作的指导思想是什么?  
【何建中】    2009-11-05 14:12
对83年《条例》的修订工作,我们把握的指导思想主要有三点:一是预防为主、防治结合。防治结合是多年来防治船舶污染海洋环境管理工作的成功经验,为了尽可能地减少船舶污染海洋环境事故的发生,预防工作必须先入为主。通过采取科学、充分、系统的防范措施,可以大幅减少事故的发生;同时在事故发生后,通过及时采取有效的措施实施治理,能够及时消除和减小危害后果。二是在继承中发展创新。新《条例》在充分肯定和继承83年《条例》原有制度的基础上,根据防治船舶污染海洋环境面临的新形势,对各项制度进行了修改、完善和创新。三是既要有前瞻性又不能阻碍生产力发展。新《条例》本着从防治船舶污染海洋环境管理工作的实际情况出发,从我国的国情出发,规范了一系列的管理制度,最突出表现为以促进航运发展和保护海洋环境相结合的原则,按照与国际通行做法接轨的要求,在充分考虑有关各方的利益平衡问题、现阶段我国经济发展水平问题以及兼顾企业利益和社会公共利益问题的基础上,系统建立了船舶油污保险与损害赔偿制度。  
【主持人】    2009-11-05 14:13
请问新《条例》对83年《条例》的发展和完善体现在哪些方面?  
【何建中】    2009-11-05 14:22
新《条例》对83年《条例》的完善和发展主要体现在管理理念和制度建设两个方面。新《条例》在总结近些年防治污染船舶管理工作经验教训的基础上,将83年《条例》所遵循的“防止污染”原则转变为“防治污染”,进一步确立了“预防为主、防治结合”的管理理念,并围绕“预防”和“治理”两个方面进行了制度建设,围绕着“船舶”与其“相关作业活动”可能造成的海洋环境污染损害,依据有关法律、行政法规及相关国际公约,针对我国防治船舶污染的管理现状,借鉴现行国际、国内一些成功的管理模式和管理经验,对船舶污染源的控制、应急反应、污染事故的调查和损害赔偿制度以及有关法律责任等增设了一批新的规定,极大的充实了管理内容。主要体现在三个方面:一是建立了污染预防体系。加强了防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的日常应急能力建设,完善了船舶污染物的排放与接受制度,充实了对船舶有关作业活动的污染防治制度。二是强化了污染处置力度。在借鉴安全生产管理法规有关规定的基础上,确定了船舶溢油量和直接经济损失的双重选择性污染事故等级划分标准,详细规定了事故报告的程序和内容,明确了事故应急指挥机构的地位、作用和成立机制,并对各级相关管理部门应急预案的启动工作提出了要求,进一步完善了事故的调查处理制度。三是全面建立了船舶污染事故损害赔偿制度。据统计,目前我国的船舶污染事故仍处于上升态势,并且随着船舶大型化的发展,船舶污染事故所造成的损害也越来越严重,已经给我国的海洋环境造成了巨大损害。为了保障船舶污染事故造成的损害能够得到合理赔偿,新《条例》根据《海洋环境保护法》、《海商法》以及我国加入的《国际油污民事损害责任公约》等国际公约的规定,从四个方面系统建立了船舶污染事故损害赔偿制度:一是规定了事故的赔偿原则,二是明确了事故的损害赔偿责任限额,三是建立了船舶油污损害民事责任赔偿保险制度,四是建立了船舶油污损害赔偿基金制度。  
【主持人】    2009-11-05 14:23
请介绍一下新《条例》在污染预防、污染处置、污染事故损害赔偿等方面建立的主要制度。  
【何建中】    2009-11-05 14:25
在污染预防方面,主要确立了安全营运和防治船舶污染管理体系审核制度、防污应急设备专项验收制度、污染物接收作业许可制度、污染危害性货物进出港许可制度、污染危害性不明货物评估制度、开箱查验制度、散装液体污染危害性货物过驳作业许可制度以及污染清除作业协议制度等八项制度。  
【何建中】    2009-11-05 14:26
在污染处置方面,主要确定了船舶污染事故应急反应制度和船舶污染事故调查处理制度。  
【何建中】    2009-11-05 14:27
在污染事故损害赔偿方面,主要确定了船舶污染事故损害赔偿制度、船舶油污损害民事责任强制保险制度以及船舶油污损害赔偿基金制度。  
【主持人】    2009-11-05 14:28
对船舶污染事故发生后的应急反应工作,社会关注度比较高,请您谈一谈新《条例》在这方面的规定?  
【何建中】    2009-11-05 14:32
对于船舶污染事故发生后的应急处置工作,83年《条例》并没有予以系统规范,相关规定只是散见于几个有限的条款中,其内容也仅只是原则性的要求船舶在发生污染事故后应当立即采取控制措施并消除污染,一方面既缺乏能够与不同等级的船舶污染事故相对应的应急处置要求,另一方面也缺乏针对不同管理主体和责任主体的要求和规范。近年来国家和社会对政府部门应对和处理突发事件的水平及要求不断提高,中央和地方已经分部门、分层级编制了各类应急预案。通过借鉴这些已有的应急预案,并总结海事部门多年处理船舶污染事故的工作经验,新《条例》明确了事故等级划分标准,对相关主管部门、相关地方人民政府、船舶、港口、码头、装卸站以及相关作业单位等不同的主体明确了相应的权责,力求建立反应迅速、配合协调的船舶污染事故应急处置制度。  
【何建中】    2009-11-05 14:37
污染事故等级是成立事故应急指挥机构、启动应急预案,确定组织事故调查主体的重要依据,反应程序和处置权限则是污染事故应急处置的核心内容。新《条例》按照溢油量和经济损失的双重选择性量化标准,将船舶污染事故划分为特别重大、重大、较大、一般四个等级,每一等级事故的应急反应对象和处置权限均不相同。考虑到应急处置的最终目的是为了最大化的控制污染,需要充分发挥地方人民政府在统筹协调应急处置力量方面的优势,依照《突发事件应对法》中明确的“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”的原则,新《条例》对船舶污染事故的应急处置权限予以了明确,即:发生特别重大船舶污染事故时,国务院或者国务院授权国务院交通运输主管部门应当成立事故应急指挥机构。发生重大船舶污染事故时,有关省、自治区、直辖市人民政府应当会同海事管理机构成立应急指挥机构。发生较大船舶污染事故和一般船舶污染事故时,有关设区的市级人民政府应当会同海事管理机构成立事故应急指挥机构。  
【主持人】    2009-11-05 14:38
新《条例》在第七章对船舶污染事故损害赔偿作了专门规定,这一章节的内容与国际接轨的程度大,内容丰富,而且备受国内外的高度关注。能否请您在此对新《条例》所确定的船舶污染损害赔偿制度作一个详细的说明?  
【何建中】    2009-11-05 14:40
好的。新《条例》第七章一共确立了三项制度,即:船舶污染事故赔偿责任限制制度、船舶油污损害民事责任强制保险制度、船舶油污损害赔偿基金制度。这三项制度相互关联、相对独立,共同构建了船舶污染事故损害赔偿制度。  
【何建中】    2009-11-05 14:43
国际上对船舶污染事故损害赔偿的重视由来已久。国际海事组织等国际机构在近50年间,先后制订了多部涉及船舶污染事故损害赔偿的国际公约,其中最为重要的是《1969年国际油污损害民事责任公约》(该公约经1992年修订后称为《1992年国际油污损害民事责任公约》,即《CLC92》)和《1971年国际油污损害赔偿基金公约》,初步建立了船东和石油货主共担风险的赔偿机制。目前,这一制度在经过近40年的实践和不断完善之后,已成为较为完备和先进,并被大多数国家接受和认可的船舶污染损害赔偿机制。与此同时,美国、加拿大、英国等世界上主要发达国家也都通过国内立法分别建立了自己的船舶污染损害赔偿机制。  
【何建中】    2009-11-05 14:46
在我国,83年《条例》对船舶污染事故的损害赔偿虽然也做出了规定,但是由于其所依据的82年《海洋环境保护法》并没有对船舶污染事故的损害赔偿问题做出系统规定,83年《条例》的相关条款也相当简要,并没有真正建立船舶污染事故损害赔偿制度。经修订的99年《海洋环境保护法》第六十六条规定:“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度;按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则,建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定。”据此,新《条例》重新设计和建立了我国的船舶污染损害赔偿制度,也就是目前第七章的内容。  
【何建中】    2009-11-05 14:50
首先,介绍一下船舶污染事故赔偿责任限制制度。船舶污染事故可以分为两类,油污事故和非油污事故。对于非油污事故,其赔偿责任限额依照《海商法》关于海事赔偿责任限制的规定执行。对于油污事故,新《条例》则完全适用了《1992年国际油污损害民事责任公约》(CLC92),规定无论是国际航行船舶,还是国内航行船舶,均应当按照公约的要求承担赔偿责任,即:5000总吨以下的油轮责任限额为451万特别提款权(相当于5412万元人民币),每增加一总吨其责任增加631特别提款权,但最高不超过8977万特别提款权(约等于10亿人民币)。这一规定大幅提高了目前所执行的油污损害赔偿责任限额,虽然有可能对我国从事沿海运输的小型油轮产生一定的影响,但是更加有利于长远管理,其优点非常明显:一是其高额的民事赔偿责任可以确保污染事故的受损方获得足额赔偿;二是完全遵守《1992年国际油污损害民事责任公约》(CLC92)的法律原则,可以一揽子解决困扰我国司法界多年的法律适用问题;三是有利于净化沿海油运市场,促使油轮公司向高标准的管理、高标准的船舶方向发展;四是符合我国加入CLC92公约的履约承诺,有利于推动我国船舶的安全和防污染管理逐步与国际标准接轨。  
【何建中】    2009-11-05 14:55
接下来,谈一下船舶油污损害民事责任强制保险制度。强制保险是与赔偿责任限额相配套的管理制度,是对赔偿责任限制制度的一种保障,一般来说,保险额不能低于赔偿责任限额。强制保险制度,一方面可以保障受害人在赔偿责任限额内得到充分赔偿,另一方面也在污染事故发生后减轻了船舶所有人的经济负担。目前,我国加入的涉及船舶油污强制保险制度的国际条约主要有两个:《1992年国际油污损害民事责任公约》(CLC92)和《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》(BUNKER2001)。新《条例》主要是按照相关国际公约的要求对油轮和非油轮设立了油污损害民事责任强制保险制度。而对于这一保险制度的具体实施方法和实施要求,我们将会在相关的配套规章中予以详细规定。  
【何建中】    2009-11-05 15:00
最后,介绍一下船舶油污损害赔偿基金制度。在发生重大污染事故时,损害赔偿数额往往会超出船舶责任限制的额度,受害人仍不能得到充分的赔偿。为了更好的保护污染事故受害人和促进航运业的健康发展从而保证经济的正常运行,国际上按照“谁受益谁付钱”的原则,通过向石油货主摊款设立船舶油污损害基金,在船舶赔偿责任限额不足以补偿受害人时,提供更多一层的赔偿保障。同时,《海洋环境保护法》也对建立油污损害赔偿基金制度提出了原则性的要求。新《条例》按照《海洋环境保护法》的规定,借鉴有关国际公约的规定和国际通行做法,建立了我国船舶油污损害赔偿基金制度。同时,考虑到船舶油污损害赔偿基金征收、使用和管理比较复杂,而且我国对设立基金还有一整套国内法的相关程序和规定,新《条例》同时明确:“船舶油污损害赔偿基金征收、使用和管理的具体办法将由国务院财政部门会同国务院交通运输主管部门制定。”  
【主持人】    2009-11-05 15:01
新《条例》将于明年的3月1日正式实施,请问对新《条例》的宣贯工作将如何开展?  
【何建中】    2009-11-05 15:07
作为新《条例》宣贯的牵头部门,我们制定了一套全面的宣贯方案,并且已经开始积极推进相关具体工作。新《条例》的宣贯方案由召开宣贯大会、制度建设、学习培训、新闻宣传等方面组成。其中,宣贯大会是全部宣贯工作的重点,也是在行业内全面启动宣贯工作的标志,大会拟于今年12月底或者明年1月初召开,目前正处于筹备阶段。制度建设,主要包括完善配套规章、配套标准、清理规范性文件和翻译英文文本等方面的工作。经过初步梳理,需要制定5个配套规章对新《条例》中的相关制度予以细化,需要制定的配套标准,目前来看至少也有5个,除此之外,还需要对涉及防治船舶污染管理的部发文件和交通运输部海事局发文件进行清理,这些制度建设工作,都将为新《条例》的顺利、有效实施提供保障。学习培训,包含普法、释义和培训三个方面。新《条例》将被纳入部“五五”普法规划,并作为部近两年普法工作的重点项目。关于新《条例》的释义,我们正在积极配合国务院法制办推进释义的编写工作,目前来看有望于今年年底出版。培训工作则主要由交通运输部海事局具体组织实施,将针对不同的培训对象,分别开展培训工作。新闻宣传,将利用各种宣传方式开展系列宣传活动,对象覆盖行业内外,时间将一直持续到新《条例》实施之后。我想,我们今天的专题访谈,也是我们系列宣传活动的一个项目吧。  
【主持人】    2009-11-05 15:08
感谢何司长做客访谈!谢谢大家!