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交通运输部专题新闻发布会

主题: 交通运输部专题新闻发布会
地点: 交通运输部新闻发布厅
时间: 2015-07-21 10:00
简介: 7月21日(周二)上午10时,交通运输部将举办专题新闻发布会,介绍《收费公路管理条例》(修订稿)相关内容。敬请关注。

【交通运输部新闻发言人 徐成光】07-21 10:03:00


 

  女士们,先生们,新闻界的朋友们,大家上午好!我是交通运输部新闻发言人徐成光。大家知道,《收费公路管理条例》自2004年8月18日国务院第61次常务会议审议通过后,2004年11月1日起正式施行,从《收费公路管理条例》的颁布实施到现在已经有11个年头了,这期间正是我们国家高速公路迅猛发展的时期。我查了一下资料,2004年的时候,我们国家高速公路的通车里程只有34288公里,到去年底我们国家高速公路的通车里程已经达到了11.2万公里,稳居世界第一。可以说,如果没有收费公路政策就没有我们今天的国家高速公路发展成就。但是我们也要看到这10多年正是我们国家经济社会发生深刻变革的一个时期,当时《收费公路管理条例》制定时所依据的社会条件和外部环境都发生了很大的变化,特别是在我们国家全面深化改革和全面推进依法治国的新形势下,《收费公路管理条例》原先设定的一些条款和内容已经明显不适应当前和今后的发展需要。

  为此,根据中央和国务院的部署,交通运输部启动了《收费公路管理条例》的修订工作,经过几年来的修订进程,从今天开始,受各界关注的《收费公路管理条例》修订稿将在今天正式向社会公开征求意见,修订稿的文案和起草说明都将在交通运输部的政府网站上公布,期限是一个月。我们今天的这场专题新闻发布会,主要是围绕《收费公路管理条例》修订的相关工作向媒体朋友们进行通报。

  下面我向大家介绍一下出席这次新闻发布会的各位嘉宾,他们分别是:

  交通运输部法制司副司长魏东先生, 综合规划司副司长任锦雄先生,财务审计司司长许春风女士,公路局副局长王太先生,国家行政学院教授王伟先生,交通运输部干部管理学院教授张柱庭先生。下面,我们有请魏东副司长向大家通报一下此次《条例》修订的总体情况。

 

 

【法制司副司长魏东】07-21 10:11:00


 

  各位记者朋友们:上午好!

  1984年国务院第54次常务会议作出“贷款修路,收费还贷”的重大决定,为破解公路基础设施严重滞后对经济社会发展的瓶颈制约,提供了政策依据,对我国公路交通的跨越式发展起到了至关重要的作用。高速公路从零起步,达到了去年底的11.2万公里,里程规模成为世界第一,有效支撑了经济社会快速发展对公路交通的旺盛需求。2004年出台的《收费公路管理条例》,对促进公路事业发展、规范收费公路的管理起到了重要作用。但随着经济社会的快速发展、国家公路网的逐步连线成网以及国家财税体制改革的推进,从我国的国情出发,充分考虑对国家财力的需求与可能,以及国家鼓励社会资本投资交通基础设施的政策导向,我国公路交通基础设施的发展,特别是新建公路的发展,仍然需要坚持收费公路政策。但是现行《条例》的政策导向、部分制度已不适应全面深化改革的要求,亟需修订。下面,我从三方面向大家介绍一下基本情况:

  一、为什么要修订《条例》

  一是现行《条例》已无法适应全面深化改革特别是财税体制改革的新要求。根据新修订的《预算法》和财税体制改革的新要求,今后政府为发展公益性事业的举债渠道将统一调整为发行政府债券,实行总量控制,不得再以其他方式举借政府债务。政府债券的“借、用、还”全部纳入预算管理。这使现行《条例》确立的收费公路主要制度所依据的政策发生了根本变化,现行《条例》规定的由地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者有偿集资建设收费公路的筹融资模式为此将需要进行调整,举债和偿债主体将从交通运输主管部门变更为地方人民政府,举债的方式是发行政府专项债券,政府管理的收费公路的车辆通行费收入必须全部纳入政府预算管理。

  二是现行《条例》的有关制度难以兼顾公平与效率。在政府财力严重不足的历史条件下,现行收费公路政策的初始导向主要是以筹集公路建设资金为主。随着公路网不断发展和完善,并考虑到上世纪90年代建成的高速公路逐步进入大修养护期的实际需要,收费公路的养护和运营管理资金的来源就成为必须解决的现实问题,加之收费公路政策对调节交通流量的作用,收费公路政策需要从单纯筹措建设资金,向保障公路基础设施完好畅通,实现流量调节,优化资源配置等综合功能拓展或转换。从国际和国内公路交通网发展实践看,收费与收税制度的选择,主要是兼顾公平与效率的选择。普通公路由政府以收税方式筹集建设养护管理资金,对社会公众提供均等化的公共普遍服务;收费公路则由于以对特定用路群体提供效率服务为目标,用路者的使用频次存在较大差异,而宜采用直接收费的方式,其建设养护管理资金主要由用路者负担,解决税负不公平问题。通过《条例》的修订,努力构建“以非收费公路为主、收费公路为辅的两个公路体系”,实现“用路者付费,差别化负担”,兼顾公平与效率,更好地保障不同用路群体的权益,满足社会公众差异化的出行需求。

  三是现行《条例》的有关制度无法适应高速公路网络化运营和长期养护管理的客观需要。现行《条例》制定时,有关制度设计是立足于当时尚未成网的公路发展实际的。随着公路建设步伐的加快,高速公路由分割式的路段管理逐渐转变为集中统一的路网管理,2015年底将基本实现全国高速公路电子不停车收费联网。而现行《条例》中以路段为单位核算收费标准和收费期限的模式,难以适应高速公路的网络化运营,严重影响高速公路网的整体性和通行服务效率。此外,多年来非收费公路的养护资金主要来源于返还的成品油消费税,收费公路的养护经费由通行费收入负担。目前成品油消费税中交通转移支付资金仅能满足现有普通公路一半的养护管理资金需求,不具备承担高速公路养护管理支出责任的能力,高速公路养护资金在偿债期和经营期结束后,需要建立科学规范稳定的资金保障制度。

  四是现行收费公路政策吸引社会资本投资公路建设的功能逐步减弱。现行《条例》对政府与投资者、债权人的权利、义务界定还不够清晰,缺乏有效的合理定价、收益调节和财政补贴机制,难以保障投资者获得合理回报,或调节过高的利益获取。对新建公路很难吸引社会资本投入,银行放贷意愿也在减弱。此外,高速公路改建扩容政策不清晰,待建高速公路项目引资难成为当前发展的突出问题,国家公路网规划的实施面临巨大资金压力。

  五是现行《条例》在收费公路信息公开以及对转让、运营的监督管理等方面规定不完善,政策执行中暴露出的问题需要进一步严格规范。收费公路政策在实施中由于信息公开不足,再加上实际工作存在的如收费公路转让的不规范、对部分收费公路管理不到位等问题,难以保障社会公众对收费公路运行管理必要的知情权,造成公众对有关政策了解不全面,甚至存在误解,需要通过修订条例对相关内容加以明确和规范。

  二、修订的原则和目标

  此次修订的理念是基于“用路者付费、差别化负担”,重点解决提升高效率服务、保障养护资金稳定来源、使收费公路政策可持续发展和规范管理问题。修订的思路是,进一步调整和完善收费公路的发展政策,规范公路管理,强化社会服务,促进建立收费公路长期、稳定、健康可持续发展的机制。

  具体遵循了四个原则:

  一是“用路者付费”原则。通过税收提供均等化普遍服务的非收费公路,主要由公共财政保障建设和养护运营管理的资金需求;通过收取车辆通行费为特定群体提供效率服务的收费公路,未来收费公路将基本为高速公路。

  二是政府性债务风险可控原则。完善制度设计,建立风险评估制度,提高政府收费公路的偿债能力,确保政府性债务的正常偿还。

  三是鼓励社会资本投资原则。推广政府和社会资本合作模式,通过规范的特许经营制度、合理定价,保障合理的投资回报,从而鼓励和吸引社会资本投资公路建设。

  四是加强政府监管原则。强化政府监管和社会监督,将收费公路信息公开工作制度化、规范化,切实保障资金的合理使用以及良好的路况和服务水平。

  通过修订努力达成以下目标:

  采取“收税”与“收费”并行的方式,兼顾和保障不同用路群体的权益,向公众提供可自由选择的差异化公路通行服务。今后,占公路总里程97%左右的非收费公路是主体,实现全国范围的通达,由一般公共预算保障其建设、养护、管理及改扩建等资金需求。占公路总里程3%左右的以高速公路为主的收费公路是补充,采取直接征收车辆通行费的方式,向公众提供可自由选择的通行服务。

 

 

【魏东】07-21 10:22:00


 

  三、《条例》重点从以下八个方面作了修订

  (一)确立“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式。突出了收费公路和非收费公路的不同政策,体现了两个公路体系统筹发展的导向。一是从资金来源上,明确政府对非收费公路的投入义务;明确收费公路的多元化筹资渠道。二是从等级构成上,明确收费公路以高速公路为主体;三是明确政府收费公路不得无偿划拨,除收费公路权益外,收费公路资产不得转让和上市交易。

  (二)调整两种类型收费公路的内涵。一是将通过政府举债方式建设的公路统一表述为政府收费公路。未来政府管理的收费公路建设、改扩建资金将统一采取发行地方政府专项债券方式筹集,用通行费偿还,纳入政府性基金预算管理。二是在经营性公路中增加了采用政府和社会资本合作模式(PPP)的内涵,并统一表述为特许经营公路。

  (三)调整政府收费公路统借统还制度。一是将现行《条例》规定的“统一贷款、统一还款”修改为“统一举债、统一收费、统一还款”。二是统借统还的主体由省级交通主管部门修改为“省、自治区、直辖市人民政府”。三是将统借统还的范围限定为“政府收费公路中的高速公路”。通过以省为单位对高速公路实行统收统支、统一管理,降低了政府收费公路的融资和运营成本,提高管理效率,增强政府偿债能力,降低政府性债务风险。

  (四)明确经营性公路实行特许经营制度。根据党的十八届三中全会精神以及经国务院同意、国家发改委等六部门联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定,明确经营性公路实行特许经营制度。一是明确采用招标投标等竞争方式选择投资者;二是通过签订特许经营协议,明确特许经营者的公路养护管理、保证服务质量、信息公开的义务,明确合理回报、风险分担等内容。

  (五)提高收费公路的设置门槛。严格控制高速公路以外的收费里程规模,严格收费公路的设置,由原来中西部经批准二级公路可以收费的规定,进一步限定为新建和改建技术等级为二级以下(含二级)的公路不得收费。并明确已经取消收费的二级公路升级改造为一级公路的,不得重新收费。最终实现只有高速公路收费,其他公路全部回归公共财政承担的目标;此外,还提高了独立收费桥隧的设置标准,由原来的二车道800米和四车道500米统一提高为1000米以上。

  (六)调整收费期限。一是政府收费公路中的高速公路实行统借统还,修订后的《条例》不再规定具体的收费期限,按照用收费偿还债务的原则,以该路网实际偿债期为准确定收费期限。高速公路以外的政府收费公路,维持现行《条例》最长不超过15年、中西部最长不超过20年的规定。二是特许经营公路的经营期限按照收回投资并有合理回报的原则确定。其中高速公路的经营期限一般不得超过30年,对于投资规模大、回报周期长的高速公路,可以约定超过30年的特许经营期限。高速公路以外一级公路及桥隧的经营期限,维持现行《条例》最长不超过25年、中西部最长不得超过30年的规定。三是政府收费高速公路在政府性债务偿清后,以及特许经营高速公路经营期届满后,其养护、管理资金可按满足基本养护、管理支出需求和保障效率通行的原则实行养护管理收费,以解决高速公路养护费用的问题,保证高速公路正常通行。四是对一级收费公路改建为高速公路或者提高高速公路通行能力增加了政府债务或社会投资的改扩建工程,可重新核定偿债期限或经营期限。除高速公路以外,其他所有政府收费公路和特许经营公路在偿债期、经营期满后必须停止收费,其剩余政府性债务经审计后全部纳入预算管理。

  (七)进一步规范收费公路转让。一是明确转让政府收费公路权益中的收费权,应当综合考虑转让的必要性、合理性、社会承受力、债务余额等因素,并严格限制。二是对政府收费公路收费权转让的出让价作了规定,不得低于资产评估机构评估的价值?三是明确转让特许经营公路收费权,应当征得签订该特许经营协议的交通运输主管部门的同意,并重新签订特许经营协议。四是明确不得以转让为由提高车辆通行费标准。转让政府收费公路的收费权可延长不超过5年的收费期限,转让特许经营公路收费权不得延长经营期限。

  (八)强化政府对收费公路的监管。一是明确政府收费公路收支纳入预算管理,加强政府对收费公路资金使用、公路技术状态和通行服务水平的监管;二是通过特许经营协议明确经营者的权利义务,规范和限制特许经营行为,防止出现不合理收益或者服务质量不到位的行为;三是明确收费公路养护应急保通、治理超限超载等义务及措施,进一步强化政府及经营者的服务职能;四是建立收费公路信息公开制度,明确和落实收费公路相关信息向社会公示的主体、内容、形式及相关责任;五是通过高速公路实行联网收费和电子不停车收费,减少收费站数量,提高通行效率和服务水平。

 

 

【徐成光】07-21 10:23:00


 

  谢谢魏东副司长,下面我们进入答问环节。按照惯例,请媒体朋友先通报一下所在的媒体,每人一个问题。

 

 

【新华社记者提问】07-21 10:24:00


 

  刚才讲到财税体制改革使现行《条例》基础发生了变化,能不能详细介绍一下具体的变化?

 

 

【徐成光】07-21 10:25:00


 

  谢谢新华社的记者朋友,请许春风司长来为您做介绍。

 

 

【财务审计司司长许春风】07-21 10:29:00


 

  各位媒体朋友,大家好!下面我来回答这个问题。

  去年以来,国务院加快推进了财税体制改革的步伐,先后出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》,就是国发43号、45号文件,今年1月1日开始实施新的《预算法》,这些改革政策的出台,对《收费公路管理条例》的“贷款修路、收费还贷、统贷统还”等政策产生了深刻的影响。主要体现在这么几个方面:

  第一,改变了交通融资平台统筹融资的功能。这些文件和新的《预算法》要求,明确划清政府与企业的界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。这就意味着,实行多年的由交通运输部门及其所属的企事业单位,就是我们说的交通融资平台直接向银行贷款修建公路的做法已经不符合这些新的规定的要求。当然,“统贷统还”也应该相应的改为各级政府的“统借统还”了。

  第二,是明确普通公路和政府收费公路分别纳入一般债券和专项债券的融资渠道。文件规定,像普通公路(包括非收费公路或者农村公路)等,这些没有收益的公益性事业的发展,除直接由财政预算保障外,不足部分应由地方政府发行一般债券融资,以一般预算收入偿还。像政府还贷路这种有一定收益的公益性事业发展,除直接由财政预算保障之外,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的专项收入进行偿还。同时,文件明确各地政府债券的“借、用、还”要全部纳入预算管理和地方人大审议的范围,这些规定意味着举债主体已经从过去的交通运输部门转到了政府的部门或者政府的财政部门。这些规定都在原《收费公路管理条例》里面是没有体现的,需要按照改革的要求进行修改完善。

  第三,是明确要推广使用政府与社会资本合作模式。根据文件的精神,对收费公路如果发行政府专项债券有困难或者额度不够,将采取鼓励社会资本通过特许经营的方式,通过PPP模式来推动发展。政府对投资者按照约定的规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任。这些也要求进一步完善原《条例》中关于特许经营制度的一些规定。

  根据上述这些改革要求,结合我国收费公路发展的历程以及当前我国公路正处于加快成网的关键时期,今后一段时间我们还是要坚持“收费”和“收税”并重的政策来支持加快公路的发展。也就是说,今后我们公共财政税收主要用于保障提供公共服务均等化的普通公路发展,收费公路则通过直接向用路者收费的方式来发展并提供效率服务,当然也要鼓励社会资本投资的积极性。因此,收费公路的政策还要坚持,并且应该通过修订《收费公路条例》等法规,来推动新的符合财税体制改革要求的公路交通发展投融资机制的建立。

 

 

【徐成光】07-21 10:30:00


 

  谢谢许春风司长。我们今天的嘉宾当中,张柱庭教授在财税体制改革方面也有很深的研究和独到的见解,下面请张教授给大家做一些补充。

 

 

【交通运输部干部管理学院教授张柱庭】07-21 10:33:00


 

  各位记者朋友,上午好!关于以举债方式建设收费公路,主要上位法依据是《公路法》的第21条,以及刚才主持人讲到的《预算法》和去年国务院发布的43号文和45号文,依据上述的规定,其中以举债方式建设的政府收费公路和过去的政府还贷路主要有以下几个方面的区别。
  一,建设资金来源是不同的。过去政府还贷路主要是从银行贷款来筹措资金,下一步以举债方式建设的政府收费公路是从发行政府债券来筹集资金,并且政府发行的债券是有规模限制的。
  二,收费主体是有区别的。过去政府还贷路主要是事业单位在那里进行收费,下一步政府收费公路由依法设计专门的非营利事业法人组织实施。
  三,资金的使用有很大的差别。过去政府还贷路主要是归还银行贷款,所以好多人老开玩笑说为银行打工,改成以举债方式建设的政府收费公路,主要是去归还政府发行的债券。
  我的补充就到这儿。

 

 

【徐成光】07-21 10:34:00


 

  感谢张柱庭教授,下面继续提问。

 

 

【中央电视台记者提问】07-21 10:35:00


 

  按照这次条例的修订,是不是意味着高速公路以后将长期收费?

 

 

【徐成光】07-21 10:36:00


 

  谢谢央视的记者朋友,请我们公路局的王太副局长来做解答。

 

 

【公路局副局长王太】07-21 10:40:00


 

  谢谢你的提问!各位媒体朋友,大家好!你问了一个很重要的核心问题,实际上还是"用路者付费"和"两个公路体系"的问题,这次条例修订突出的就是改革,就是根据中央全面深化改革和全面依法治国的要求,来大力推进收费公路发展模式、体制机制、投融资制度的改革,确保公路交通的可持续发展,为实现"两个一百年"的宏伟战略目标提供有力的支撑。我国处在社会主义初级阶段,这是我们国家的基本国情,专项税收和一般公共财政预算无力承担所有公路的建设、养护、管理和债务偿还的资金需求,这是实际情况。借鉴欧美发达国家的经验和政策的趋势,我们认为,坚持和依靠收费公路政策,仍然是公路交通可持续发展的必然选择。从兼顾公平与效率的角度出发,我们提出了构建"两个公路体系"的总体思路,就是采取收税与收费长期并行的方式,体现统筹发展以普通公路为主的体现基本公共服务的非收费公路(收税公路)体系和以高速公路为主的提供低收费、高效率服务的收费公路体系。
  国际上,在税收不足的情况下,通过收取车辆通行费发展和维护高速公路是一种趋势,不仅发展中国家这样做,日本、德国、法国、意大利等发达国家也这么做。实践也证明,仅凭税收来维持一个国家庞大的公路网基础设施网络是很困难的,去年也有媒体报道过"美国危桥遍野 公共财政无力支付更新维修费用",这个问题在美国都是现实存在的。
  我们通过对高速公路的功能、特点和资金保障进行的充分调查、研究、论证后认为,高速公路按照"用路者付费"的原则,实行长期收费是合理的。在我国公路网中,占公路总里程97%左右的普通公路是主体,包括了普通公路和农村公路,采取向车辆用户普遍征税的方式,实现连接城乡、通达全国,保障公路的基础性、均等化的基本公共服务;占公路总里程3%左右的以高速公路为主的收费公路是补充,向公众提供可自由选择的高效率、高水平通行服务,实行谁用路、谁受益、谁付费。为了加强政府在满足社会公众基本出行需求的普通公路的责任,在条例修订中,我们大幅提高了收费公路的设置门槛,进一步缩小了收费公路政策的适用范围:全面停止新增二级公路收费项目;一级公路、独立桥梁、独立隧道项目维持原来的收费期限,偿债期或经营期满后立即停止收费,全部纳入非收费公路体系,剩余的政府性债务和养护管理资金全部由公共财政承担。

 

 

【徐成光】07-21 10:41:00


 

  谢谢王太副局长,下面继续提问。

 

 

【第一财经日报记者提问】07-21 10:42:00


 

  对于收费公路公众一直有一种疑问,公路作为一种公共资源,政府公共财政理应为其买单,从车主的角度来看,买车的时候交了车购税,加油的时候交了燃油税,为什么用路的时候还要再交通行费呢?也有人在问,美国的收费公路就很少,为什么中国就做不到?

 

 

【徐成光】07-21 10:43:00


 

  谢谢第一财经的记者朋友,请国家行政学院的王伟教授为您做解答。

 

 

【国家行政学院教授王伟】07-21 10:49:00


 

  我想从两个方面来回答这位记者的问题。
  第一,收费的原因。
  我们国家公路发展的税收主要是刚才记者同志谈的两种,一是车购税,主要用于公路建设;二是成品油消费税,主要用于非收费普通公路养护。而且我这里还想说明一下,由税务部门来征收的成品油消费税并不是全部都用于普通公路养护的,这个税收中间很大的一部分是分给了航道养护、运输管理、环境保护和新能源发展,甚至还要分给农民的农业机械柴油和渔民渔船柴油的补助。所以在这种情况下,收费公路自身的养护管理、债务偿还,包括社会资本投资的回收等等这样一些钱,就需要通过车辆通行费予以保证。上面我们讲的三者的支出范围和用途是不一样的,所以说它没有一个重复收费的问题。
  我们再看一个数字,2013年的时候,我国公路建设的支出是13692亿元,我们的车购税有多少呢?只有2234亿元,一般税也只有1071亿元,因此整个公路建设税收的缺口高达10387亿元,缺口占比高达75.9%,只能通过银行贷款或吸引社会资本投资解决;此外,非收费的普通公路养护一年就需要2800亿,而成品油消费实际投入只有1443亿元,普通公路的养护税收的缺口也高达1357亿元,缺口占比48.5%,资金也是严重不足。
  第二,收费与收税的关系。
  我想大家要树立一个观念,世界上任何国家都没有真正意义的免费公路,虽然公路是公共产品,但是它的资金来源不是税收就是收费,而收税和收费之间是一个此消彼长的关系,费交得少了税就要增加,因此取消收费的结果就是这样一种,你想取消收费那就需要大幅度的增加税收。世界银行曾经有一个估算,如果中国公路的全部资金都不靠收费,全部由收税来进行养护,在2006年的时候,按照他来讲,燃油税要征收30%,如果全部连建设和债务偿还都要靠税收解决,油价要增加3倍以上,这个数字是很惊人的。
  美国为什么收费公路少呢?一个是整个他的高速公路网建设的时候确实是联邦政府投资了90%、地方政府投资了10%,初始债务很少。在2010年的时候美国的专项税高达2114亿美元,这就包括了燃油税、重车税、轮胎税、牌照税,全部用于路网的维护和改善,他的税收就高达2114亿美元,而那年他的公路支出是2043亿,税收是有富余的,所以他收费公路少。当然,这些年美国的情况也发生了变化,随着路网老化,大量早期公路、桥梁出现了问题,需要维修、需要重修,也就是每年2000多亿美元的专项税已经不够了,他现在在想办法改变这个情况,包括增加收费公路。
  为了解决税收不足的问题,其实有的发达国家已经在向收费公路转型,我们以德国为例,德国在2003年的时候,它的高速公路开始对12吨以上的货车征收通行费,到了2012年,又把征收的范围从高速公路扩大到了四车道的普通联邦公路,而且明年德国又将开始对小客车征收高速公路通行费。
  所以说,这次《收费公路管理条例》的修订,它所面临的不是说我们现在是要收费还是免费这样一个是或者否的问题,不是是非题,实际上是一个选择题,也就是在收费和收税之间怎样选择,才更加合理、更加公正。举个很典型的例子,2009年的时候,当时日本的民主党执政,民主党似乎想为民众做一点好事,他就试图推行日本高速公路免费,也进行了社会征求意见,但是他征求意见的结果居然是,民意调查中反对高速公路免费的人高达68.1%,支持高速公路免费的只有26.1%。为什么?为什么这么多的多数公民,2/3以上的民众反对高速公路免费?他们看的很清楚,认为这样做其实"不公平!"因为如果免费了,政府就要增加税收,而这个税收是全体国民共同缴纳的,而使用高速公路的人毕竟是少数人。所以他们觉得,如果停止高速公路收费,全部改由税收承担,那些没走高速公路的人,就要为走高速公路的人的交钱。因此最终结果,执政党提出的高速公路免费的方案被否决了。
  所以说,这次对《收费公路管理条例》进行修订,实际上强调了高速公路长期收费是符合"谁用路、谁受益、谁付费"和"不用路、不付费、不负担"的这样一个公平原则,不仅能够有效的化解高速公路的债务风险,为高速公路的发展提供稳定的养护发展资金,同时还可以使有限的公路税收向普通公路倾斜,使普通公路的通行条件也能得到更好改善。

 

 

【徐成光】07-21 10:50:00


 

  谢谢王伟教授,继续提问。

 

 

【工人日报记者提问】07-21 10:51:00


 

  《条例》修订中提出了"用路者付费"的理念,高速公路要提供快捷高效的服务给这些用路者,我们又有什么样的政策或者措施保证用路者能够享受到这种高效快捷的服务?以及如何加强监管,保证资金全部用于或者规定的范围内用于提升服务这一块?

 

 

【徐成光】07-21 10:52:00


 

  谢谢工人日报的记者朋友,你说的这个问题也是我们这次修订的重要方面,请法治司的魏东副司长给你做一个解答。

 

 

【魏东】07-21 10:58:00


 

  这个问题应当说是公路使用者普遍关注的问题。前段时间我们已经向社会公布了新的收费公路年度公报,从公报中大家可以得知,我们国家目前收费公路的构成领域中接近66%是高速公路。《条例》明确,今后收费公路的发展方向主要是以高速公路为主,与非收费公路相比,我们的目标是向公众提供可供自由选择的高效和高水平的通行服务。因此我们可以这样说,提高收费公路服务质量以及对它加强监管一直是我们努力的方向。在《条例》修订中也在回应社会的关注和要求方面,做了以下几方面的具体规定:
  一是在养护管理方面。《条例》明确要求,收费公路的经营管理者要按照国家的有关规定和技术规范进行养护,要求加强运行监测、信息服务、安全防护和交通标志、标线建设,加强对公路的养护使收费公路处于良好的技术状态。大家关注比较多的是,目前也有一些地方的收费公路在养护方面存在一些不到位的情况,针对这样的问题,《条例》在法律责任中也有明确的规定,对收费公路经营者没有对收费公路进行养护的,首先由交通运输主管部门责令他改正,拒不改正的可以要求他停止收费,如果停止收费30日后还不履行义务的,可以由主管部门指定单位代理养护,当然产生的经济上的后果还是由他来承担,他如果拒不执行还可以申请法院申请他强制执行。这是在有关养护服务和运行方面对收费公路经营者的有关要求。
  二是在通行效率方面。应当说这也是这次《条例》着重关注的一个方面,明确规定收费道口的设置和开放应符合车辆快速通行的需要。不仅仅说建的过程中要建多少个道口满足需要,更重要的是要跟通行相匹配,比如有10个道口,如果需要必须全部开放,而不能只开放三四个道口,影响车辆通行,这不行。同时也明确规定"利用新技术推行不停车收费,逐渐减少人工收费方式",从而实现"提高通行效率和服务水平"的目的。
  三是在服务质量方面。一方面把控整个通行的服务质量,就是快速、便捷的通行,此外,对通行的辅助服务方面我们也做了一些新的要求。例如说,对收费公路服务区的管理,这次在《条例》中做了明确的规定,对收费公路服务区的停车场、公共卫生间、餐厅、便利店如何提高良好的运行服务提出了新的要求,以及对公路出行信息播报这方面的服务要求也提出了新的要求,从而实现为通行的车辆和驾乘人员提供安全、便捷和文明的服务。
  四是在信息公开方面。大家可以看到,修订征求意见稿专门增设了新的章节就是"收费公路信息公开",这个"信息公开"着重从收费公路经营者以及省级人民政府两个角度规定了公开收费公路有关信息的义务,应当说这和原来的条例相比是一个很大的变化。信息公开的目的,就是为了保障公路使用者乃至全社会公众对收费公路相关信息的知情权,使社会公众特别是公路使用者很好的履行监督权。为了确保公开信息的真实可信,同时规定,审计机关应当依法加强收费公路的审计监督,对瞒报虚报通行费收支和债务情况等违法违规行为,依法进行查处。
  五是在应急处置方面。针对前几年出现的一些情况,这次《条例》里也明确规定了,在发生重大突发事件的时候,要求收费公路的经营管理者应当按照《突发事件应对法》以及应急预案的要求,配合政府有关部门做好应急救援、处置以及通行保障等相关工作。

 

 

【徐成光】07-21 10:59:00


 

  谢谢魏东副司长,下面我们接着提问。

 

 

【光明日报记者提问】07-21 11:00:00


 

  一个时期以来社会上关于超期收费这个问题比较关注,我想刚才司长也介绍了关于收费公路年限的问题,这个与《公路法》关于收费公路年限的规定是否存在矛盾?新的管理条例会不会跟上位法相冲突?

 

 

【徐成光】07-21 11:01:00


 

  你问了一个非常专业的问题,请张柱庭教授给大家做一个专业的解读。

 

 

【张柱庭】07-21 11:09:00


 

  刚才这位记者提了一个我们修订法律或者制定法律的时候要遵循的一个基本规则,就是下位法不能和上位法冲突或者抵触。按照这个原则来修订条例,本着新法管新事、旧法管旧事,新旧法做好衔接,过去的政府还贷路的那部分,按照原来的老的《条例》和国务院的规定继续执行;这种新的以发行政府债券建设的政府收费公路,它的收费期限如何设计,看跟法律法规、跟国家的法律冲突不冲突。
  第一,我们看《公路法》。《公路法》对举债方式的收费公路的期限是没有规定的,条文里只是授权国务院规定,因此可以理解为是法律把这一类的政府收费公路的收费期限的权限设计授权给了国务院。
  第二,这次在设计举债方式建设的收费公路的期限的时候,把它分为两类:一类,高速公路,高速公路这次不设具体的年限。另外一类,非高速公路,是有具体年限。这个在条文里,大家可以看一下。
  它的设计依据,依照法律的授权,看国务院的规定,国务院的规定在去年的43号文件里面已经做了制度安排。它的制度安排就是,以举债方式建设的政府收费公路,其债券的发行、使用和偿还要全部纳入政府预算管理,政府债券的发行、使用和偿还由省级人民政府组织实施。在这种背景下,这次修改《条例》的任务是把国务院的规定固定下来,因此在14条规定为债务偿清以后转为养护性收费。
  第三,到期了还继续收费即"养护期收费"的依据问题。根据《预算法》的规定,政府预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。高速公路到期以后财政能不能支付,这里面既要涉及到它的合理性,也涉及到合法性问题。关于合理性问题,在刚才王局长跟王教授的回答里已经有了相关的内容,我这里着重想讲一下它的合法性问题。
  按照《预算法》的规定,一般公共预算支出按照功能分类,主要包括一般公共服务支出、外交、公共安全、国防支出,农业、环境保护支出,教育、科技、文化、卫生、体育支出,社会保障及就业支出等。政府性基金预算是专项用于特定公共事业发展的收支预算。目前,一般公共预算没有列高速公路的养护预算,而是放在了政府性基金预算当中。进入养护期继续通过收费的方式来解决高速公路的养护费用问题,支持高速公路这一特定公共事业的可持续发展,符合《预算法》的相关规定。

 

 

【徐成光】07-21 11:10:00


 

  谢谢张柱庭教授,下面我们来进行最后一个问题的提问。

 

 

【中央人民广播电台中国之声记者提问】07-21 11:11:00


 

  现在高速公路债务压力这么大,是不是意味着高速公路修的太多了,今后高速公路建设规模是不是应该控制?

 

 

【徐成光】07-21 11:12:00


 

  有关速度和规模的问题,请规划司的任锦雄副司长来做解答。

 

 

【综合规划司副司长任锦雄】07-21 11:15:00


 

  我国高速公路在科学规划的引领下有序建设,有效支撑了经济社会发展。上世纪90年代以来,国家根据发展需要,先后制订了《国道主干线系统布局规划》、《国家高速公路网规划》、《国家公路网规划(2013年-2030年)》等,确保了高速公路有序建设。在实施过程中,我部按照中央应对1998年和2008年金融危机、扩大内需的要求,加快了高速公路建设,为国家经济良好运行、有效应对金融危机做出了重要贡献,多年来的交通运输紧张状况也得到了显著缓解。
  当前我国高速公路正处于联网贯通的关键时期。高速公路具有鲜明的网络性特征,只有连通成网才能发挥规模效益,国外发展高速公路也经历了几十年的集中建设和巨额投入。截至2014年底,国务院批准的13.6万公里国家高速公路网仅完成8.7万公里,一些大通道还没有完全贯通,下一步需要重点推进;另有一些早期建成通车的国家高速公路如京哈、京港澳、连霍等已频繁出现拥堵现象,亟需扩容改造,初步统计,"十三五"期间需要扩容改造的高速公路里程就有6400公里。总体上,从我国高速公路发展需求看,预计还将需要10年左右的集中建设期。待国家公路网规划全部建成后,即2030年左右,我国高速公路发展将进入一个基本稳定的态势。
  在高速公路建成通车初期,部分路段交通量较小、财务效益不理想是正常的,这主要是因为高速公路的预测适应年限是20年,如果建成初期交通量就趋于饱和,恰恰说明规划和设计不当,随着高速公路的逐步成网趋于稳定,交通量的逐步培育,高速公路的债务压力将逐步减轻。

 

 

【徐成光】07-21 11:16:00


 

  感谢任锦雄副司长。王伟教授,你对这个问题有什么补充吗?

 

 

【王伟】07-21 11:22:00


 

  高速公路债务问题是我们必须高度重视并需妥善解决的问题。
  我想这个问题是这样看,我们首先要清醒的看到我们面对的现实,我们面对的现实可以用一句话来概括,就是我们高速公路从零起步,达到11.2万公里,里程规模世界第一,同时也积累了比较沉重的债务负担,特别是早期建成的高速公路已经面临着收费期限到期、积累的债务需要集中清偿的问题。去年山东省已经有15条高速公路发生了这个问题,为此我们到山东一年就跑了三次。截至到去年年底,我国收费公路的债务余额实际上是38451亿元,大部分是高速公路的,其中还包括一级路和其他收费公路,基本上这个债务全都是地方政府和收费公路企业的债,中央政府没有债务。整个收费公路的地方政府、融资平台、投资企业的债务,大数都算在一起是38451亿元。而去年全国地方一般的公共预算的本级收入是75859亿元,因此这个债务余额如果和它一比较的话,就相当于全国地方公共财政收入的50%以上。因此在这种情况下,已经看到我们现有的《收费公路管理条例》,它的某些政策导向、某些制度设计已经不能适合发展的客观现实,无法保障我国公路的可持续发展。在这种情况下,如果我们的政策措施不当,比如说按照前一段有人网上讲的,希望每条高速公路到期以后立即停止收费,甚至还有些建议,高速公路就应该现在立即停止收费,因为它是公共产品。如果是采取这样的措施,中国的公路债务问题绝对解决不了,不但制约公路的可持续发展,还将引发金融乃至经济方面的危机。这是一个客观现实,这也是为什么要修订《收费公路管理条例的》原因之一,我认为是它的一个基础内容。
  说了这么多,公路债务问题是不是就严重到没有办法解决了呢?不是,我们的信心在于,只要我们的应对措施得当,不但能够化解高速公路债务问题,而且能使全国人民切实拥有一个优良的资产,就是现代化的高速公路网络,因为即使是经营性的收费公路它在本质上仍然是公共产品,它到期之后将无偿交给国家,属于全民所有,不是私人产品、不是企业产品,因此必将提高我们国家的综合实力和公民的福祉。
  世界银行曾经有一个题为《中国的高速公路:连接公众与市场,实现公平发展》的报告,在这个报告中明确赞扬了中国的收费公路政策,他说:"世界上还没有任何其他国家,能够在如此短的时间内,大规模提高其公路资产基数。"世界银行报告中还明确的建议,中国应借鉴采取欧洲和日本比较成功的做法,什么做法呢?就是延长收费期限,在全国范围内实行统一借款、统一收费、统一还款的政策。
  我们来看看日本,日本在1956年颁布了一个《道路公团法》,并依法成立了以建设和管理收费公路为使命的"道路公团",他历经50年建成了日本国家高速公路网,同时也积累了387000多亿日元(约为21000多亿人民币)债务。到了2005年,日本又出台了一个新的法律,对收费公路进行了改革,这个法律名字很有意思,叫做《日本高速公路资产持有及债务偿还机构法》。专门成立了一个机构,继承拥有了道路公团建成的所有高速公路网的资产,是代表国家来掌握,同时也承担了所有债务偿还的责任。这个法律设定的目标是在2050年完成还款任务,如果满打满算,实际上从1952年就开始建设,到2050年是98年的收费期。新组建的"日本高速公路资产持有及债务偿还机构"在继承原道路公团的公路资产管理职能的同时,对全国收费公路实行统借统还,十年来已经取得了积极成果。
  再来看看我们国家的现状,河北省2014年收费高速公路里程是5811公里,与当时"日本道路公团"建成的日本高速公路网里程大体相当,但是债务是多少呢?债务是2769亿人民币,相当于2005年日本公路债务的1/7。因此从这一点看,我们国家公路的债务规模,在世界范围来比并不是非常巨大的,而且单位里程的债务水平并不高,说明我们的性价比还比较好的。
  所以联系到刚才我谈到的,我们2014年已经形成了11.2万公里的高速公路,但是我们的实际债务余额,具体到高速公路上实际是3.5万亿,这个债务也不是很大,关键是政策必须要对头。我们国家正处在一个转变发展,加快建设小康社会的关键时期,它给公路基础设施提出了更高的要求。所以我认为公路建设只能加强,不能削弱,不能因为看到我们有了比较大的债务我们就停建,就停止公路发展。
  因此,公路债务余额在未来的一段时间,我估计至少大约在15年左右期间还会逐步增加,尽管这样,我想强调的是,只要能按照本次发布会所提供的这个《收费公路管理条例(修订稿)》去实施,我国是完全可以有效化解公路债务问题的,并且还能够做到公路建设、管理、养护、服务、安全五位并举,实现我国公路的科学发展、安全发展、可持续发展,在这个过程中间,广大公民也一定会从中获得真正的现实的利益。
  所以实际上,我是觉得,我拥护和支持收费公路的修订,我也希望广大记者朋友能够理解到这一点,也希望赢得广大社会公民对这个问题的支持,使我们修订工作能够顺利进行。

 

 

【徐成光】07-21 11:23:00


 

  我们今天的新闻发布会到此结束。谢谢大家!

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